El pasado 30 de junio, día del 6º aniversario de la Guardia Nacional, el Senado aprobó una nueva ley que regirá a dicha institución, así como reformas de gran calado a diversas leyes que regulan la gestión, estructura, educación y ascensos de las fuerzas armadas[1]. Todo ello a partir del proyecto de enmienda presentado por la presidenta Claudia Sheinbaum durante el periodo de sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión. Se trata de una verdadera “transformación” de la Guardia Nacional, pero también de una reconfiguración profunda del papel de los cuerpos castrenses en materia de seguridad —tanto pública como nacional— y, por extensión, de la vida civil del país.
La magnitud de tales cambios queda clara si consideramos que fue necesario eliminar por completo la ley que le dio origen a la Guardia Nacional en 2019 (hace tan sólo seis años) y sustituirla por una nueva. A primera vista, podría parecer que se trata de armonizar la legislación secundaria con la reforma constitucional de septiembre de 2024, que legitimó la militarización de la Guardia Nacional, al hacerla depender de la Secretaría de la Defensa Nacional (Defensa). Pero esta explicación es insuficiente; era indispensable expedir una ley distinta para regular una institución radicalmente diferente a la que se fundó hace seis años.
Poco importa el negacionismo de los agentes del Estado —comenzando por el de la comandanta suprema de las fuerzas armadas. Por más estridente que sea la retórica y declaraciones del oficialismo en su conjunto, éstas no pueden ocultar lo que establece la constitución federal y las leyes que hoy la desarrollan. Aquí expongo las principales reformas legales que explican la arquitectura jurídica detrás de la consolidación de la militarización de la Guardia Nacional y que, al mismo tiempo, amplían de forma preocupante el papel de las fuerzas armadas en la vida pública.
La transmutación militar de la Guardia Nacional
Aunque se considera a la Guardia Nacional como “una fuerza de seguridad pública”, a partir del 30 de septiembre de 2019 la Constitución la reconoce como una corporación integrante de la Fuerza Armada Permanente. Desde entonces, la Guardia Nacional dejó de ser una corporación civil para transformarse en un cuerpo castrense. Por esa misma razón, sus integrantes gozan del fuero militar, reservado de manera original a las fuerzas armadas tradicionales.
Esta transmutación tiene consecuencias jurídicas relevantes. A partir de su incorporación constitucional a la Fuerza Armada Permanente, el personal de la Guardia Nacional queda sujeto a un doble régimen jurisdiccional, dependiendo de las faenas que desempeñe: al fuero de guerra para los delitos y faltas que incurran los milicianos de la Guardia Nacional contra la disciplina militar, y a los tribunales federales “cuando las faltas o delitos cometidos sean en ejercicio de su función policial”[2].
Además de “conocer de delitos federales”, la Guardia Nacional puede, en coadyuvancia, “conocer de delitos del fuero común, previo convenio con las autoridades de las entidades federativas o municipales”[3]. Estas facultades, que amplían notablemente el alcance territorial y funcional de dicha corporación, permanecen intactas en la nueva legislación.
Sin embargo, las leyes secundarias no dejan claro qué jurisdicción deberá aplicarse cuando sus elementos realicen cualquier otra función pública en tiempos de paz, distintas a las policiales, previstas en la constitución “y las leyes que de ella emanen” (art. 129 constitucional, énfasis añadido). Como he señalado anteriormente, esta regla constitucional es una cláusula ambigua —una verdadera caja de pandora— que abre la puerta a una expansión ilimitada de la milicia en tareas civiles, debilitando los principios de separación entre ambas esferas, el control democrático y la subordinación del poder castrense al poder civil.
La subordinación de la Guardia Nacional a la Defensa
Como sabemos, la Guardia Nacional se concibió en principio como un cuerpo policial con mando civil, adscrito a la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SSPC). Hoy, sin embargo, se encuentra bajo el mando de la Defensa, sujeta a sus órdenes, directivas e instrucciones. A partir de esta reforma, corresponde al titular de la Defensa —y no a la SSPC— organizar, educar, adiestrar, capacitar, administrar y desarrollar a la Guardia Nacional.
La subordinación de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa va mucho más allá de la transferencia en bloque de las funciones que antes ejercía la SSPC a dicha Secretaría; entre las cuales se encuentra la posibilidad de autorizar convenios con las entidades federativas para preservar la paz social, organizar la distribución territorial de la Guardia Nacional y supervisar las operaciones que esta realice en todo momento.
El cambio normativo es más profundo: la Defensa no sólo hereda esas facultades, sino que adquiere nuevas atribuciones que la SSCP no tenía y extienden significativamente su campo de acción. Una de las más representativas es la facultad de “generar, operar, procesar y utilizar información en materia de seguridad nacional para advertir riesgos y prevenir amenazas mediante los organismos de inteligencia que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, coadyuven con la gobernabilidad y el fortalecimiento del estado de derecho, de conformidad con la legislación aplicable”[4].
Aunque la Guardia Nacional permanece bajo el mando de la presidencia de la República —en su calidad de comandanta suprema de las fuerzas armadas— su conducción efectiva queda en manos de la persona que encabece la Secretaría de la Defensa. De hecho, el titular de esa dependencia ostenta el título de “Alto Mando del Ejército, Fuerza Aérea y Guardia Nacional”[5].
Por su parte, la dirección interna de la Guardia Nacional se conoce como Comandancia. No obstante, a partir de esta reforma, la persona al frente de la comandancia tendrá que contar con el grado de General de División y será nombrada por la presidencia de la República, a propuesta del titular de la Secretaría de la Defensa. Con ello, la designación de la comandancia deja de ser una potestad directa y exclusiva del Poder Ejecutivo Federal —como lo era antes de la reforma— y se institucionaliza la injerencia de la Defensa en el nombramiento del mando operativo de la Guardia Nacional.
En conjunto, estas modificaciones refuerzan el control militar sobre una institución que, en sus orígenes, se presentó como una solución civil y democrática a la crisis de seguridad pública.
Una fuerza “de seguridad pública” de origen y formación castrense
Como reconoció el propio Senado, desde su creación la Guardia Nacional se ha conformado “principalmente con personal militar pero su situación estaba bajo una cierta incertidumbre jurídica”[6]. Según los datos oficiales de 2023, se estimaba que ocho de cada diez elementos de esta corporación provenían de las fuerzas armadas. Esta situación de facto alcanzó reconocimiento constitucional con la reforma de 2024, al disponerse de manera expresa que la Guardia Nacional está integrada por “personal militar” aunque –se matiza– con “formación policial” (art. 21). ¿Pero qué instituciones brindan dicha instrucción? La propia Secretaría de la Defensa. En la ceremonia del 6º aniversario de la Guardia Nacional se destacó el papel de la Defensa en la formación de sus elementos, mediante cursos de capacitación especializada impartidos en distintos planteles educativos militares, entre los que destaca el propio Heroico Colegio Militar.
En la actualidad la Guardia Nacional está integrada por más de 135 mil personas, la mayoría provenientes de la milicia. Muchas han recibido algún curso en materia de seguridad pública impartidos por sus colegas, otros militares, sin que medie una formación policial propiamente dicha. Para decirlo brevemente: la Guardia Nacional es, tanto de facto como ahora también de iure, una fuerza “de seguridad pública” de origen y formación castrense.
Nuevas y controvertidas atribuciones de la Guardia Nacional
Según la constitución federal, la Guardia Nacional puede participar en la investigación de delitos, al lado del Ministerio Público y las policías. Sin embargo, la nueva ley de la Guardia Nacional va mucho más allá. Establece como atribución la facultad de “[l]levar a cabo operaciones encubiertasy de usuarios simulados para la investigación preventiva del delito; asimismo, realizar bajo el mando y conducción del Ministerio Público, la investigación que resulte de esas operaciones en términos de las disposiciones aplicables” (art. 9 fracción VI, énfasis añadido).
Estas facultades —que incluyen el uso de identidades falsas, infiltración, vigilancia y seguimiento sin conocimiento del objetivo— pueden ser activadas por orden directa de la persona titular de la Comandancia de la Guardia Nacional. Esto significa que una corporación militar, desde ahora, podrá vigilar, infiltrar y espiar a civiles antes de que se haya cometido un delito. En nombre de la “prevención”, estas facultades permiten la intromisión en conversaciones, espacios privados, actividades en línea o grupos sociales basada en “presunciones”.
Asimismo, dicha ley atribuye a la Guardia Nacional la potestad “para previa autorización fundada y motivada de la autoridad judicial, realizar intervención de comunicaciones privadas, siempre y cuando se tengan elementos que hagan presumir la existencia de un ilícito…” (art. 9 fracción XXVI, énfasis añadido). Esto quiere decir que los elementos de la Guardia Nacional podrán escuchar llamadas, leer mensajes, revisar correos o interceptar comunicaciones digitales de cualquier persona si consideran que hay indicios de un posible delito.
En la vida cotidiana, esto quiere decir que cualquier conversación privada podría ser monitoreada por una institución militar. Estas atribuciones afectan las libertades básicas de la ciudadanía, comenzando por el derecho a la privacidad, la presunción de inocencia y colocan a la población civil bajo una vigilancia permanente y silenciosa. La militarización, desde ahora, no sólo se medirá, por ejemplo, por la presencia de los cuerpos castrenses en las calles, sino también por quién nos observa, escucha y decide, desde la sombra, qué persona debe ser investigada.
El papel de la Guardia Nacional y las FFAA en materia de seguridad pública, interior y defensa del país:
Según la constitución federal, la principal misión de la Guardia Nacional es salvaguardar los bienes y recursos de la nación, así como ejecutar tareas en materia de seguridad pública, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales. Sin embargo, al convertirse en una corporación de las fuerzas armadas —integrada por militares y formada según los principios y valores castrenses— las funciones que desempeña ya no pueden considerarse estrictamente civiles, incluso si formalmente siguen siendo llamadas “de seguridad pública” o “policiales”.
Ahora bien, con la reforma constitucional de septiembre de 2024, el propio texto constitucional dejó de reservar la seguridad pública al ámbito exclusivo del gobierno civil. No ya sólo debido a la transmutación militar de la Guardia Nacional, sino porque facultó a la presidencia de la República para disponer del ejército, la armada y la fuerza aérea “en tareas de apoyo a la seguridad pública, en los términos que señale la ley” (art. 89, fracción VII, énfasis añadido).
Pero la reforma también establece que la Guardia Nacional podrá ser utilizada para velar por la seguridad interior y defensa exterior del país según lo disponga la presidencia de la República (artículo 89, fracción VI constitucional). Esta disposición fue reiterada en las modificaciones a la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.
En suma, estas reformas no sólo amplían el poder de las fuerzas armadas: reconfiguran el Estado mexicano al trasladar a manos militares funciones esenciales que, en una democracia constitucional, deben estar reservadas al poder civil.
¿Podremos ser gobernados y representados por un militar?
Algunas voces han afirmado que las reformas recientes abren la puerta para que la ciudadanía mexicana pueda ser gobernada o representada por militares. Si bien esta preocupación no es del todo infundada, la afirmación no es jurídicamente precisa.
La posibilidad de que los miembros del ejército accedan a cargos de elección popular ya está contemplada por la propia constitución federal. Así, por ejemplo, uno de los requisitos para ser electo a una diputación federal o una senaduría es no estar en servicio activo en el Ejército Federal […] cuando menos noventa días antes” de la elección (arts. 55 fracción IV y 58 constitucionales). De manera similar, para ser titular del Ejecutivo federal se requiere “No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al Ejército, seis meses antes del día de la elección” (art. 82, fracción V constitucional). Para decirlo brevemente, si un militar —incluidos los miembros de la Guardia Nacional— quisiera postularse para una gubernatura, senaduría o incluso la presidencia de la República podría hacerlo sin problema siempre que se retire del servicio activo con la debida antelación.
Aunque la elegibilidad formal de militares para cargos públicos no es nueva, adquiere una relevancia particular en el contexto actual, marcado por el crecimiento desmedido —y casi sin frenos— del poder castrense en esferas que en una democracia constitucional deberían estar regidas por el poder civil.
Guadalupe Salmorán Villar
Investigadora de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM e Investigadora Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores
[1] En adelante me referiré a las modificaciones legales contenidas en el Proyecto de Decreto por el que se expide La Ley De La Guardia Nacional y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica De La Administración Pública Federal; Ley Orgánica Del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; Ley De Educación Militar del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas; Ley de Disciplina del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; Código de Justicia Militar y Código Militar De Procedimientos Penales, presentado por la presidenta Claudia Sheinbaum el pasado 11 de junio de 2025, que fue discutido y aprobado por el Congreso de la Unión el 30 de junio del mismo año.
[2] Artículo 62 de la nueva Ley de la Guardia Nacional.
[3] Artículo 25 de la nueva Ley de la Guardia Nacional.
[4] Artículo 29 fracción XXI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) énfasis añadido.
[5] Artículo 15 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.
[6] Senado de la República, Dictamen de las Comisiones Unidas de la Guardia Nacional y de Estudios Legislativos, primera, en sentido positivo, a la minuta con Proyecto de Decreto por el que se expide… , cit., p. 19.