Esta semana la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvió un asunto de la mayor importancia, vinculado con la integración de las diputaciones de representación proporcional que integrarán el Congreso de Ciudad de México.
Me parece importante aprovechar este espacio, para comentar algunos aspectos de la sentencia, y explicar por qué son relevantes para Ciudad de México, así como para la vida político-electoral del país.
Empiezo por destacar que en México, los congresos federal y locales se integran de forma mixta, esto es, los legisladores son electos por la ciudadanía a través de dos vías: i) una mayoritaria, en el que la ciudadanía elige directamente a los candidatos y ii) una proporcional, en el que las diputaciones se determinan indirectamente. En esta segunda vía se busca asegurar que todos los partidos políticos estén representados en forma proporcional o “equivalente” a los votos recibidos por el partido en cuestión.
Ilustración: Víctor Solís
¿Cómo funciona el sistema de representación proporcional en Ciudad de México?
El Congreso de Ciudad de México se integra por 66 legisladoras y legisladores, de los cuales la mitad son electos por la vía mayoritaria, y la otra mitad a través del sistema de representación proporcional.
Para la asignación de 33 diputaciones por la vía proporcional, la legislación de Ciudad de México establece diversas reglas para determinar el número de curules que le corresponde a cada fuerza política según la votación obtenida, y las acciones afirmativas para que el Congreso cuente con una representación paritaria de hombres y mujeres; en este proceso electoral, además se integra la figura de la diputación migrante de manera excepcional.
Los partidos políticos en Ciudad de México registran ante la autoridad electoral una lista (A) con 16 fórmulas de candidaturas compuestas por una persona propietaria y una suplente del mismo género, listadas en orden de prelación y alternando fórmulas de distinto género de manera sucesiva.
Por otra parte, de acuerdo con los resultados de la elección, esto es, conforme a la votación obtenida, cada partido político contará con una segunda lista (B). Esta lista se integró por 16 candidaturas que no lograron el triunfo por el principio de mayoría relativa, pero que alcanzaron a nivel distrital, los mayores porcentajes de la votación local emitida, dentro de su propio partido en esa misma elección. Esto es, se forma una lista de candidaturas que, sin haber ganado la elección de mayoría relativa, tuvieron los mejores desempeños, contribuyendo con votos al partido político.
Con estas dos listas se forma una lista única, también llamada definitiva, o lista final (C) que es la que se toma en cuenta para asignar el número de diputaciones que le corresponda al partido. Este sistema se denomina coloquialmente de “cremallera” porque opera como un dispositivo con dos engranajes (listas) que integradas se complementan, y en este caso producen una lista final.
¿Qué es una diputación migrante y por qué se integró a las diputaciones por representación proporcional?
En el año 2017, la Constitución y el Código electoral local de Ciudad de México crearon la figura de la diputación migrante, que consiste en una diputación reservada para un ciudadano de Ciudad de México que resida en el extranjero, y que únicamente podrá ser elegida por ciudadanos que, igualmente residan en el extranjero.
La figura de la diputación migrante es una decisión política y jurídica que busca reconocer o representar a los colectivos de la ciudadanía de Ciudad de México que por alguna razón radican en el extranjero.
No obstante, el 28 de noviembre de 2019, el Congreso de Ciudad de México determinó mediante decreto eliminar la figura de la diputación migrante del código electoral local.
En contra de ese decreto se presentaron diversos medios de impugnación a nivel local y federal, los cuales fueron resueltos en última instancia por la Sala Superior del TEPJF.
En esa sentencia,1 la Sala Superior determinó dejar sin efecto para el proceso electoral 2020-2021 el decreto legislativo que derogó la figura de la diputación migrante y, por tanto, recuperar la vigencia de los artículos del código electoral local que regulan esa figura. Por su parte, también se estableció que el Instituto Electoral de Ciudad de México continuara con los trabajos para implementar esta figura jurídica.
La razón fue que la derogación de la diputación migrante implicaba una supresión injustificada de derechos humanos políticos y electorales de la ciudadanía de Ciudad de México residente en el extranjero, como son los derechos a la participación y representación política, así como el derecho a votar y ser votado.
Por su parte, el Instituto Electoral de Ciudad de México aprobó diversos acuerdos en los que determinó que no era posible implementar la diputación migrante para diputaciones de mayoría relativa y, por ello, el registro de esa candidatura se realizaría a través de una “Lista Prima A” en las diputaciones de representación proporcional que encabezaría la lista A de los partidos políticos.2
¿Cómo se asignaron las diputaciones por representación proporcional en Ciudad de México?
El Instituto Electoral de Ciudad de México determinó a partir de los resultados de la votación del pasado 6 de junio, qué partidos políticos tenían derecho a diputaciones por representación proporcional, y procedió a distribuir las curules entre los partidos políticos y se determinó que 34 diputaciones serían ocupadas por mujeres y 32 por hombres.
Esta decisión del Instituto Electoral fue impugnada ante el Tribunal Electoral de Ciudad de México, que determinó modificar la integración de las listas de los partidos Morena, PAN y PVEM. En el primer caso, porque consideró que el partido Morena tenía predominancia de mujeres porque de 18 diputaciones, 10 eran mujeres y 6 hombres y, por tanto, se debía equilibrar su integración, retirando una fórmula de mujeres e integrando una fórmula de hombres.
En el caso del PAN, el tribunal local determinó que no se había respetado la alternancia en la lista de candidaturas, porque el Instituto Electoral indebidamente consideró que la primera fórmula de candidaturas (primera posición proveniente de la lista A del partido y de la lista única), no podía asignarse en primer lugar, ya que ese partido había obtenido la diputación migrante a través de una fórmula del mismo género. Entonces, si la diputación migrante debía encabezar la fórmula A, no podía cumplirse con el principio de alternancia de géneros si se asignaban dos fórmulas de varones consecutivamente.
Por último, el tribunal local consideró que debía modificarse el género de una de las diputaciones asignadas al PVEM, para que el Congreso quedara integrado por 33 diputadas y por 33 diputados.
La sentencia del Tribunal Electoral de Ciudad de México fue controvertida ante la primera instancia federal (Sala Regional Ciudad de México del TEPJF), la cual determinó que en el caso del PVEM se debía asignar al segundo lugar de la lista “A” porque la fórmula del primer lugar estaba incompleta, ya que el propietario de esa fórmula había participado como suplente en una fórmula de mayoría relativa que obtuvo el triunfo, y por ello no podía asignarse a una fórmula incompleta.
En cuanto al PAN, se consideró que como partido que había obtenido el triunfo en la diputación migrante, podría integrar las listas “A Prima” y “A” sin tener que alternar o intercalar los géneros entre ellas, esto es que podía repetir el género de la candidatura migrante y del primer lugar de la lista “A” y, por tanto, ambas las podían ocupar varones.
En el caso del partido Movimiento Ciudadano, la Sala Regional Ciudad de México consideró que debía reasignarse la única fórmula de diputación obtenida por el partido por representación proporcional a una fórmula integrada por mujeres, en razón de que históricamente desde el año 2012, ese partido había postulado en primer lugar de su lista “A” a fórmulas integradas por hombres.
La sentencia de la Sala Regional fue controvertida por diversos partidos y personas al considerar que no cumplía con las normas en materia de representación proporcional.
¿Qué fue lo que decidió la Sala Superior?
La Sala Superior determinó modificar las asignaciones del PAN a efecto de que quedara subsistente la distribución que llevó a cabo el Instituto Electoral de Ciudad de México para que ese partido tuviera 5 diputadas y 4 diputados, que en el caso de MC, la única fórmula de representación proporcional que obtuvo ese partido, estuviera encabezaba por fórmula de género masculino registrada en primer lugar de la lista “A”, así como regresar la diputación que fue ajustada al partido Morena, a una fórmula integrada por mujeres.
Esos cambios en la integración de las curules se traducen en que el Congreso de Ciudad de México quedara por primera vez en la historia integrado por 35 legisladoras y 31 legisladores.
¿Por qué se adoptó esa decisión por parte de la Sala Superior?
Como puede advertirse el sistema de representación proporcional para diputaciones en Ciudad de México es complejo, y su estudio y aplicación admite diversas interpretaciones, como las que realizaron diversas autoridades electorales administrativas como jurisdiccionales, tanto a nivel local como federal, respectivamente.
Las demandas presentadas ante el Tribunal Electoral de Ciudad de México, como ante el TEPJF, trataron temas relacionados con la interpretación de las reglas para aplicar la fórmula de asignación de diputaciones, acciones afirmativas, la diputación migrante y los principios jurídicos que resultaban aplicables para cada caso.
La Sala Superior como máximo órgano en la materia electoral resolvió en definitiva cómo debía integrarse el Congreso de Ciudad de México, considerando las normas aplicables en Ciudad de México, y ponderando particularmente los principios constitucionales: democrático, respecto de la voluntad expresada en las urnas por la ciudadanía, el de paridad de género, así como la autodeterminación de los partidos políticos.
Particularmente porque consideró que para que una sociedad sea democrática, resulta fundamental que la ciudadanía tenga la posibilidad de ejercer sus derechos político-electorales, como son votar y ser votado. En ese sentido la emisión del voto de la ciudadanía es el reflejo de la autodeterminación de una sociedad.3
Por otra parte, los partidos políticos como entidades de interés público, les asiste el derecho de adoptar decisiones políticas a su interior, siempre y cuando no se contravenga la ley.
Así también, la paridad en todo, ya es un mandato constitucional y, por ello, la integración de más mujeres en cargos de elección popular es sustantiva y simbólicamente importante. Ello porque como bien señala Jane Mansbrige, la presencia de grupos históricamente marginados (como las mujeres) en cargos de elección popular desafía los estereotipos arraigados respecto de que ciertos grupos no son adecuados para ostentar cargos políticos, a la vez que aumenta la legitimidad de facto del sistema de gobierno en contextos de discriminación en el pasado.
Sobre este último punto, el TEPJF ha sido un decisivo actor en la construcción de criterios y sentencias que posibilitan acciones para generar una paridad real entre hombres y mujeres en materia político-electoral.4
Enfrentar como juezas y jueces, la exclusión de grupos desaventajados de las esferas del poder político no siempre es fácil, nos enfrentamos a dilemas constitucionales que como garantes de los derechos político-electorales de las personas y del sistema democrático en sí mismo debemos resolver.
No obstante, ello es parte de las tareas y funciones de un tribunal constitucional como lo es la Sala Superior del TEPJF, lo cual refrenda día con día el compromiso de quienes lo integramos, por generar día con día, mejores condiciones democráticas en nuestro país.
Felipe A. Fuentes Barrera. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Twitter: @FFuentesBarrera.
1 SUP-REC-88/2020.
2 IECM/ACU-CG-060/2020.
3 Ver Presno Linera, Miguel Ángel. 2002. “La titularidad del derecho de participación política” en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, mayo-agosto, vol. XXXV, núm. 104, UNAM, págs. 517-558. Ver también Franco Cuervo, Juan José. 2018. “Los derechos político-electorales de los ciudadanos en México a la sombra de una democracia y tutela delegativas” en Revista IUS, vol. 12, núm. 42.
4 Por ejemplo, recientemente la Sala Superior resolvió el SUP-REC-1414/2021 en el que por primera vez en la historia de México se contará con una Cámara de Diputados integrada por doscientos cincuenta diputadas y doscientos cincuenta diputados.