Desde las extorsiones a los ciudadanos, “con 150 lo podemos liberar antes de llegar al juez”, “si quiere ver lo de su carpeta son mínimo 50 mil porque debo compartir con mis jefes”; hasta las exigencias de los jefes hacia ministerios públicos “o firma el acuerdo reparatorio o no le vamos a renovar su nombramiento y además le voy a presentar una denuncia en asuntos internos”, “ese caso ya también archívalo”. Son sólo un poco de lo que día a día ocurre en nuestra Fiscalía General de la República.
Una institución que se sostiene por ministerios públicos y policías que en la mayoría de los casos no tienen estabilidad en su trabajo y que no tienen autonomía para decidir en sus casos. Una institución con mucha atención a temas urgentes y poca a los importantes. Mucho trabajo, pero pocos resultados. Muchas carpetas, pero pocas investigaciones. Muchos comunicados, pero pocos juicios. Mucha autonomía constitucional, pero poca autonomía real.
Ilustración: Víctor Solís
Una institución que en diez años ha estado liderada por siete personas diferentes, que carece de un diseño operacional eficiente en el que los casos que se mueven son sólo de dos tipos: a) los que tienen un incentivo político o b) los que tienen incentivos de corrupción para impulsarse o detenerse. Ahora bien, en cuanto a la efectividad en sus investigaciones y la posibilidad de que estas permanezcan en la impunidad, de acuerdo al Informe de PGR a FGR: Observatorio de la Transición 2020 publicado por México Evalúa, la FGR decreció significativamente su capacidad de investigación puesto que “sólo el 4.9 % de los delitos conocidos en el ámbito federal recibieron respuesta efectiva, ya sea en términos de sentencia, o bien de una salida alterna o anticipada. Además, el 71.7 % de las investigaciones federales están rezagadas.1
De ahí que, tanto de los datos objetivos como del análisis del caso a caso en los temas más relevantes, especialmente en materia de corrupción, resulta más que evidente que a dos años de la transformación de lo que debería ser una Fiscalía General eficaz y eficiente, en los hechos, parece haberse logrado lo imposible. Es decir, estar peor que la entonces vieja y anquilosada Procuraduría General de la República. Lo cual, sobra mencionar, es de enorme gravedad.
Ante esta realidad, quizás el primer paso para entrar a posibles soluciones a esta grave ineficacia de nuestra Fiscalía, es primero que nada entender, ¿cuál puede ser la o las causas de ese grave problema de impunidad sistemática que no se ha logrado componer? Si bien, esto se debe a problemáticas multifactoriales, es preciso destacar algunas de las más evidentes:
• La falta de autonomía de los fiscales a cargo de sus propios casos, lo que permite que la decisiones que deberían ser jurídicas se tornen políticas;
• La ausencia de capacidad para generar investigaciones eficaces y eficientes, lo que es principalmente propiciado por la limitada coordinación con policías de investigación, así como con policías en general;
• La fragmentación de los casos entre diversas áreas de la Fiscalía, pese a que se trate de los mismos hechos, los mismos involucrados o el mismo fenómeno delictivo;
• La ausencia de una política criminal efectiva que permita determinar de manera objetiva y de acuerdo el contexto criminal, cuáles deben ser las prioridades en la atención y cuáles deben ser las salidas adecuadas para cada caso,
• Las limitadas condiciones laborales para ministerios públicos y policías,
• La falta de un modelo de gestión de casos más eficaz, basado en resultados y objetivos de combate a la impunidad, no solo de números,
• La falta de profesionalización y especialización de muchos de los servidores públicos a cargo de esta labor.
No obstante, el principal problema de impunidad en nuestra procuración de justicia federal son los altos niveles de corrupción que imperan durante el curso del procedimiento penal. Estos involucran los sobornos y extorsiones para la simple recepción de una denuncia, hasta la resolución de casos de alto impacto social, exigiendo sobornos a cambio de privilegios ilegales e injustificados.
Ahora bien, al tener de frente este cúmulo de problemáticas en nuestra procuración de justicia federal, resulta evidente que todos o por lo menos el 99.9 % de ellos, depende de una cuestión de índole “operativa”, no “legal”. Sin embargo, esa pareciera ser una pregunta que ni el Fiscal General, ni los integrantes de nuestro Congreso se hicieron antes de aprobar una nueva Ley de la Fiscalía General. Así, como bien sabemos, luego de un cabildeo fast track, el pasado 29 de abril se culminó el proceso de aprobación de una nueva Ley de la Fiscalía General, la cual, una vez que sea promulgada por el Ejecutivo Federal, dejará sin vigencia la ley actual que entró en vigor en diciembre de 2018.
Desafortunadamente, su proceso de presentación y aprobación legislativa giró más en torno a la voluntad del Fiscal General, que a la presentación de evidencias que probaran que i) se intentó implementar la ley vigente y que ésta no funcionó o que por lo menos las nuevas propuestas ii) solucionarían de alguna manera el problema de impunidad de nuestra justicia federal. Así, esta nueva ley pareciera ser más como ponerle sal a un plato que ni siquiera se ha probado. De la misma manera, además de ser una ley, por decir lo menos, “innecesaria”, en su contenido establece diversas disposiciones que lejos de abonar al resolver este problema de impunidad, más bien parecieran estar destinados a perpetuarla.
Falta de autonomía de los Ministerios Públicos
Pese a que la falta de autonomía de los fiscales a cargo de sus casos, es uno de los factores que más propicia ineficacia, corrupción y por ende impunidad, la nueva Ley de la Fiscalía General incentiva esta problemática, en lugar de atenderla. Toda vez que, pese a que se trata de una institución constitucionalmente autónoma, en la realidad, conforme al aprobado artículo 18 de la nueva ley, “la estructura de la Fiscalía General dependerá jerárquicamente del Fiscal General”. Por esto, resulta evidente que se busca regresar y perpetuar esa visión vertical en la conducción de las investigaciones, lejos de pasar a un modelo de autonomía de nuestros ministerios públicos. Un modelo en el cual, nuestros ministerios públicos en cada caso son los únicos responsables de la aplicación de la ley y de las reglas claras de política criminal institucional, debiendo regirse en términos de lo que les exige su norma, mas no de los designios y arbitrariedades de sus jefes, tal como sigue y seguirá ocurriendo.
Ineficacia en la investigación
Hoy la falta de atención de los casos mediante una visión sistémica y acorde a los fenómenos criminales, en lugar de la atención basada en competencias organizacionales rígidas es una de las problemáticas que fomenta la ineficacia e ineficiencia de las investigaciones. Este problema se pretendía atender en la ley anterior mediante la creación de una Coordinación General que tendría a cargo equipos de investigación y litigación generales y mixtas, a fin de que la atención de los casos pudiera tener un enfoque sistémico y flexible en lugar de un modelo rígido. Así, la existencia de fiscalías especializadas quedaría mucho más acotada.
Sin embargo, el artículo 13 de la nueva ley aprobada por el Congreso, regresa al modelo estructural anterior, en el que se establecen un cúmulo de fiscalías con una competencias específicas, incrementando la posibilidad de fragmentación y desarticulación de las investigaciones. Si bien se retoman las unidades de investigación y litigación generales y mixtas, las experiencias anteriores han probado que cuando se parte de la base de una estructura organizacional rígida, es sumamente complejo que en la operatividad este mecanismo se flexibilice. En consecuencia, las áreas están más preocupadas por no tener más investigaciones en sus filas de registros que por solucionar el problema de impunidad.
No a las comisiones especiales de investigación
Pese a que en los hechos la participación de personas expertas para la construcción de investigaciones complejas es de suma importancia, la nueva ley elimina la posibilidad de contar con comisiones especiales de investigación integradas con expertos nacionales e internacionales, tal como lo prevé el texto de Ley Orgánica hasta hoy vigente. Esto, lejos de abonar al combate a la impunidad a través de herramientas y mecanismos novedosos de investigación, retorna a las limitaciones de los mecanismos tradicionales que una y otra vez han comprobado su falta de efectividad. Además, al igual que otras modificaciones, ésta es una de las disposiciones que no fue puesta en práctica y de la cual especialmente se carece de información para justificarla necesidad de eliminarla. Es decir, nos estamos cerrando la posibilidad de contar con medios útiles para la investigación de delitos complejos, sin tan siquiera haberlos probado.
Queremos profesionalizar sin un encargado de profesionalizar
La profesionalización de las personas servidoras públicas de la Fiscalía es uno de los elementos trascendentales para el éxito de la procuración de justicia. Si bien la nueva ley reconoce la existencia de un servicio profesional de carrera, en los hechos se deja a la deriva el cumplimiento de esta función, ya que esta elimina la existencia del Centro de Formación y Servicio Profesional de Carrera, dejando a potestad del Fiscal la definición de cuál será el área encargada de dar debido cumplimiento y garantizar la eficacia de esta labor.
Se duplica el sistema de responsabilidades administrativas
Con las reformas emitidas en el marco del Sistema Nacional Anticorrupción, el modelo de responsabilidades administrativas de los servidores públicos quedó regulado en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, por lo cual, la Ley de la Fiscalía General hasta hoy vigente no contemplaba reglas en esta materia pues sólo tenía una remisión a la Ley General. Ahora, la ley aprobada por el Congreso de la Unión regresa al modelo anterior de responsabilidades administrativas de la PGR que estaban reguladas en su Ley Orgánica. Estos cambios, pueden generar una problemática a nivel operativo generando duplicidades y falta de certeza jurídica sobre el régimen aplicable, lo que podría ocasionar que este tipo de faltas queden en impunidad.
Visión acotada sobre la participación de las víctimas
Si bien tanto la Constitución como el Código Nacional de Procedimientos Penales establecen la activa participación de las víctimas como parte del procedimiento penal, fue de sumo alarmante que la propuesta inicial sugería eliminar los mecanismos de participación ciudadana, especialmente aquellos que le daban fuerza e intervención a las víctimas. Por fortuna, los colectivos de víctimas y organizaciones defendieron los compromisos que el Estado adquirió para con las víctimas, logrando que lo abrogado en el artículo 10 de la actual Ley Orgánica de la FGR, fuera de algún modo incorporado en el artículo 40 de la nueva Ley. Sin embargo, esta “incorporación” fue parcial, ya que se transitó de una visión de “coordinación” para la construcción de investigaciones, a la de “recibir propuestas de actos de investigación”, lo cual evidencia la perspectiva y visión de reticencia para garantizar de manera efectiva que las víctimas participen y exijan sus derechos dentro del procedimiento penal.
Falta de interés en los casos de personas desaparecidas
En un principio la FGR pretendía dejar el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, sin embargo, luego de una intensa lucha de colectivos de madres de personas desaparecidas y de la propia Comisión de Búsqueda, se logró que la Fiscalía continúe participando en este sistema, evitando así un retroceso en materia de derechos humanos. No obstante, las fiscalías de las entidades federativas sólo podrán acudir como miembros invitados y tendrán voz pero no voto en sus decisiones. Que la Fiscalía continúe en este mecanismo es de suma importancia, si consideramos que el primer paso que necesitamos para dar con nuestras personas desaparecidas y sancionar a quienes cometen estos atroces actos, es precisamente una adecuada articulación y coordinación entre nuestras autoridades.
¿Qué se puede destacar de bueno?
Quizás uno de los aspectos de mayor relevancia es el establecimiento de un sistema nacional interoperable a cargo de la Fiscalía General, en el cual se pretende interconectar datos de inteligencia de diversas instituciones, especialmente de la Fiscalías de las entidades federativas, respecto de temas fundamentales en materia criminal tales como fenómenos delictivos, investigaciones, incidencia, reincidencia, perfiles genéticos, huellas, entre otros. No obstante, pese a que la idea es positiva, debería repensarse si una base de datos de esta naturaleza debería estar a cargo de la Fiscalía General o si debería ser más una atribución a cargo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, quien es el encargado de coordinar las instancias federales y locales en materia de seguridad pública y quien tiene bases de datos de corte similar, tal como Plataforma México. Además, es importante tomar en consideración que generar obligaciones y compromisos de información a las fiscalías estatales en favor de la Fiscalía General a través de su Ley Orgánica, puede implicar a su vez una transgresión de esfera de competencias. Por lo cual, quizás el modelo del Sistema Nacional de Seguridad, en definitiva es un medio más óptimo para esta iniciativa.
En conclusión, respecto la nueva Ley de la Fiscalía General es preciso afirmar que es un ordenamiento innecesario, expedido sin evidencias que sustenten la necesidad de su emisión y sustitución de una ley que prácticamente no fue puesta en práctica. Asimismo, en los hechos contiene diversas disposiciones que, lejos de ayudar a la procuración de justicia, lucen más enfocadas a procurar la impunidad en nuestro país.
Estefanía Medina. Cofundadora de TOJIL.
1 “La FGR retrocede en la ley y en la práctica: resuelve sólo 4.9 % de las investigaciones”, México Evalúa.