Con el supuesto objetivo de garantizar la paz y seguridad, la reforma constitucional en materia de prisión preventiva —apenas aprobada en diputados en México en agosto de 2024— incrementa el catálogo de delitos respecto de los cuales debe de aplicarse la prisión preventiva oficiosa o automática. Pero, además, de no cumplir con la finalidad por la que fue concebida, esta reforma se contrapone claramente a los estándares internacionales en la materia, incluyendo a las decisiones de un tribunal internacional que ordenó a México la derogación de esta figura. La prisión preventiva oficiosa, asimismo, vale recordarlo, incrementa las tasas de encarcelamiento, y recrudece la situación de discriminación que enfrentan las personas que se involucran en el sistema de justicia penal.
En el contexto de la también nueva reforma al Poder Judicial, la aplicación arbitraria de la prisión preventiva está por agudizarse. Frente una comprometida independencia judicial y el riesgo de superposición de consideraciones políticas sobre méritos en los procesos de selección de la judicatura, se corre un riesgo evidente: que las respectivas autoridades ignoren o incumplan con su obligación de aplicar el control de convencionalidad (concepto explicado a continuación). Por lo tanto, se presentarán mayores desafíos para que la restricción de libertad de una persona acusada se base únicamente en los fines legítimos de la aplicación de la medida más gravosa, y no únicamente en un falaz clamor popular de paz y seguridad.
El encarcelamiento como política de seguridad pública
Desde 2006, la militarización ha sido establecida como la principal estrategia de seguridad pública en México. De hecho, en la presentación de su Estrategia Nacional de Seguridad el pasado 8 de octubre, la presidenta Claudia Sheinbaum anunció la consolidación de la Guardia Nacional al pasarla como parte de la Secretaría de la Defensa Nacional.
En particular, además de colocar a la militarización como eje central, las políticas en materia de seguridad ciudadana encabezadas por el expresidente López Obrador han privilegiado el encarcelamiento como estrategia para solucionar problemas de inseguridad ciudadana. Estas políticas son impulsadas, según la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), por discursos “vindicativos de alto contenido emocional” que responden a “razones de oportunidad”. De hecho, existe consenso internacional sobre la falta de evidencia empírica respecto de la disminución de la criminalidad a través de la implementación de dichas políticas. En contraste, sí existe evidencia –por ejemplo– sobre el hecho de que la aplicación de la prisión preventiva aumenta las tasas de reincidencia. Además, el uso de esta figura hace más ineficiente el uso de recursos públicos y estigmatiza comunidades.
En el marco de estas políticas, AMLO ha defendido la prisión preventiva oficiosa al considerarla esencial para combatir los altos niveles de inseguridad en el país. Esta figura consiste en la detención provisional de una persona mientras dura su investigación para la determinación de su responsabilidad criminal, y es considerada como la “medida cautelar más grave que se puede imponer a un acusado” puesto que implica encarcelar a una persona sin que haya sido condenada.
De acuerdo con la Corte IDH, la prisión preventiva oficiosa conlleva principalmente las siguientes afectaciones: i) constituye una violación al derecho a la libertad personal, ii) es contraria al principio de igualdad y no discriminación, iii) carece de finalidad cautelar, iv) limita el rol de la autoridad judicial, y v) supone un acto que deviene exento de todo control real. En el mismo sentido, se ha pronunciado también la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH-México).
En abril de 2019, durante la administración de López Obrador, tuvo lugar una reforma constitucional en materia de prisión preventiva oficiosa. Dicha reforma contempló la prisión preventiva oficiosa respecto de 16 delitos, tales como abuso sexual contra menores, desaparición forzada y desaparición cometida por particulares, robo de transporte en cualquiera de sus modalidades, uso de programas sociales con fines electorales, y delitos en materia de corrupción.
Antes del término de su mandato, el expresidente López Obrador promovió una serie de reformas del llamado Plan C. En efecto, el 5 de febrero de 2024, se presentó la iniciativa del Ejecutivo federal No. 6457.5, con el objeto de reformar el artículo 19 constitucional para aumentar los delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa. El 13 de agosto del año en curso, esta reforma fue aprobada por la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados. De esta forma, se avanza para aumentar el listado de delitos destinados a la prisión preventiva automática: narcomenudeo, contrabando, enajenación ilícita de drogas sintéticas como el fentanilo, extorsión, defraudación fiscal y cualquier actividad relacionada con falsos comprobantes fiscales.
La prisión preventiva como instrumento para la arbitrariedad
En numerosas ocasiones, diversos organismos internacionales de derechos humanos han manifestado su preocupación por el uso de la prisión preventiva en México, el cual se realiza en contraposición de los estándares internacionales en la materia. Estos pronunciamientos de condena tuvieron lugar con mayor urgencia frente a la reforma constitucional de 2019, que convertía a esta medida en una pena anticipada respecto de los delitos contemplados como prisión preventiva oficiosa. De esta forma, el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre la Detención Arbitraria ha reiterado que, conforme a su reiterada jurisprudencia, la prisión preventiva oficiosa es “contraria a las garantías internacionales de protección de derechos humanos”. En consecuencia, ha urgido a México a eliminar la prisión preventiva obligatoria. La ACNUDH-México y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) también se han pronunciado en este mismo sentido.
De especial relevancia son las recientes decisiones de la Corte IDH en contra de México, las cuales —a diferencia de los otros pronunciamientos internacionales— son claramente vinculantes. Así, en dos casos relacionados con un uso arbitrario de la prisión preventiva —Tzompaxtle Tecpile y otros y García Rodríguez y otro Vs. MX— el tribunal interamericano ordenó al Estado cambiar su Constitución. En particular, dispuso la “adecua[ción de] su ordenamiento jurídico, incluyendo sus disposiciones constitucionales, para que sea compatible con la Convención Americana”. Actualmente ambos casos están en la etapa de supervisión de cumplimiento.
A pesar de los contundentes pronunciamientos de organismos internacionales, la presión de AMLO por defender la aplicación de esta figura se ha ejercido, incluso, en contra de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que —con la decisión del expediente 3/2023 ha buscado atender las directrices dadas por la Corte IDH en la materia. Asimismo, en abril de este año, la Secretaría de Gobernación y las otras que componen el gabinete de seguridad del gobierno de México —Defensa, Marina, Seguridad y Relaciones Exteriores— presentaron una carta a la SCJN para urgir la no invalidación del artículo 19 de la Constitución, al considerar que su inaplicación “representa una amenaza para la seguridad nacional”. En esta misma línea, las y los 32 gobernadores enviaron una misiva al máximo tribunal en México.
Otra reforma constitucional fallida de origen
Desde diversas aristas, la incorporación de delitos al ya amplio catálogo de prisión preventiva automática resulta una reforma condenada al fracaso. Vale recordar, en este sentido, que la prisión preventiva oficiosa: i) se contrapone a los estándares internacionales en la materia, ii) está lejos de cumplir con la finalidad de mantenimiento de seguridad ciudadana, iii) atenta y afecta directamente contra los derechos de los segmentos de la población más desfavorecidos —principal estandarte de la administración de AMLO y de Sheinbaum, y iv) contribuye al aumento de los niveles de sobrepoblación carcelaria, resultando también en otras violaciones a derechos humanos -sin obviar que se trata de una figura característica de regímenes autoritarios-.
Sobre el incumplimiento de México respecto de sus obligaciones internacionales, las directrices que rigen la utilización de la prisión preventiva se consagran en instrumentos internacionales de los que México —con base en su soberanía— decidió ser parte. Al respecto, el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria recientemente advirtió que esta reforma contraviene “las obligaciones de México en virtud del derecho internacional de derechos humanos”, tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En este marco, las referidas sentencias de la Corte IDH también resultan vinculantes para México. Ello, en virtud de que, de forma voluntaria, México aceptó su competencia contenciosa, en 1998.
En segundo lugar, el fin principal que buscaba AMLO con esta reforma era el de “garantizar la paz, seguridad, salud y continuar con acciones en beneficio de la población”. Sin embargo, la finalidad está —desde ya— condenada al fracaso. Para ello, basta sólo con observar las cifras en materia de seguridad ciudadana que deja la saliente administración. A pesar del impulso dado a la aplicación de la prisión preventiva oficiosa a partir de 2018, la seguridad ciudadana no tuvo ningún impacto favorable. Así, durante el mandato de López Obrador, se acumularon al menos 151 mil homicidios dolosos. Asimismo, de conformidad con datos arrojados por la más reciente Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, la incidencia delictiva en las personas no vio una disminución significativa a partir del año 2019– cuando se incrementó el catálogo de delitos de prisión preventiva oficiosa contenido en el artículo 19 de la Constitución.1 Este resultado no es de extrañarse. Como fue señalado antes, el consenso internacional ha coincidido en que las políticas que privilegian el encarcelamiento —como lo es el caso de las que promueven el uso de prisión preventiva más allá de su lógica cautelar— no solucionan la inseguridad de un país.
Respecto de la afectación desproporcionada a personas en situación de pobreza, las políticas punitivas afectan en mayor medida a estas personas, incluyendo a las mujeres y a otros grupos en situación de riesgo. Su aplicación, asimismo, resulta en una situación de desventaja procesal frente a aquellas personas que enfrentan su proceso en libertad. También, el encarcelamiento tiene un impacto severo en sus hijas e hijos, y en otras personas a su cargo. Todo ello, perpetuando un contexto de exclusión y discriminación social en que estos grupos se han encontrado de manera histórica.
Con base en lo anterior, la nueva reforma constitucional se aleja claramente de uno de los mayores propósitos de la Cuarta Transformación, establecido desde el primer mensaje a la Nación de Andrés Manuel como presidente de México: “por el bien de todos, primero los pobres”. De esta forma, el primer presidente de izquierda en México no buscó revertir las afectaciones que personas en situación de riesgo enfrentaban en el ámbito criminal y carcelario en México. De hecho, hizo todo lo contrario, mediante el establecimiento de políticas que siguen reproduciendo un esquema de discriminación en contra de estos grupos, y que al entrar en prisión, recrudecen la segregación que enfrentaban en sociedad.
Sobre el aumento en la tasa de encarcelamiento, con base en cifras oficiales, entre diciembre de 2018 y septiembre de 2024 se observa casi un 20% de incremento de la población penitenciaria en México.2 El aumento en la población carcelaria a raíz del aumento del listado de delitos que les aplica prisión preventiva oficiosa se ha visto también en otros países de la región, como en Honduras y en El Salvador. Respecto de la aplicación de la prisión preventiva oficiosa, las más recientes cifras del INEGI indican que más del 44% de las personas sin condena privadas de libertad, lo están bajo esta figura.
Asimismo, con el incremento de población carcelaria y el respectivo hacinamiento en las cárceles, se presentan condiciones que atentan en contra de la vida e integridad de las personas encarceladas. En particular, de acuerdo con la CIDH, el hacinamiento –entre otros efectos— dificulta el acceso a servicios básico, facilita la propagación de enfermedades, y afecta el contacto exterior. Además, propia la corrupción y genera serios problemas en la gestión penitenciaria que resultan en la falta de control efectivo sobre los mismos.
Incremento del uso de la prisión preventiva y reforma judicial
Con la reforma constitucional en materia de derechos humanos, publicada en junio de 2011, los derechos humanos se encuentran en el centro de la Constitución. Así, el artículo 1 de la Carta Magna indica que las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Además de contemplar la jerarquía constitucional de los tratados internacionales en la materia, dicho precepto habilita el ejercicio de un control de convencionalidad –denominación que se utiliza para conceptualizar la herramienta que permite a las autoridades brindar la mayor protección en materia de derechos humanos (principio pro persona), a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia de la Corte IDH y demás tratados interamericanos de los que el Estado sea parte-.3
Al respecto, en sus últimas decisiones contra México, la Corte IDH ha recordado al Estado que al aplicar la figura de la prisión preventiva debe ejercerse “un adecuado control de convencionalidad para que las mismas no afecten los derechos contenidos en la Convención Americana de las personas investigadas o procesadas por un delito, atendiendo el principio pro persona”. Esto era de especial relevancia en atención al periodo estimado para la adopción de una reforma que derogara esta figura. Sin embargo, el debido ejercicio del control de convencionalidad es, más que nunca, imprescindible frente a dos reformas no anticipadas: i) una reforma en materia judicial y los consecuentes retos en materia de justicia que esta implica, y ii) la reforma en estudio que agudiza la aplicación arbitraria de la detención mediante la promoción de un mayor uso de la prisión preventiva oficiosa.
El uso de la prisión preventiva oficiosa compromete la independencia judicial. En este sentido, la Corte IDH indicó que al tener por motivación la mera aplicación de la norma constitucional, las y los jueces carecen de decisión para determinarla, la cual, además, resulta en un acto exento de control real. Si esta problemática se inserta en el contexto de una reforma en materia de reforma del Poder Judicial, que —tal como ha referido la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados y la CIDH— compromete la independencia de las y los juzgadores, estamos frente a un escenario en donde no será posible proteger una de las garantías más básicas del debido proceso legal. En consecuencia, el Poder Judicial no podrá hacer un contrapeso necesario para la protección de los derechos humanos en regímenes democráticos.
Por otra parte, respecto del riesgo de ignorar o incumplir con la obligación de aplicar el control de convencionalidad, en virtud de que —tal como lo apuntara la Relatora Especial— las consideraciones políticas podrían superponerse a los criterios objetivos en la selección de personas juzgadoras, la falta de méritos y aptitudes idóneas pudieran resultar en la falta de pericia y conocimiento respecto del derecho intencional de los derechos humanos. En este contexto, las y los jueces estarían imposibilitados de ejercer un control de convencionalidad que permitiera la aplicación del derecho con base en los mayores estándares de protección. De igual forma, tampoco podrían evitar la superposición de una normativa que —aunque constitucional— resulta inconvencional y contraria al principio pro persona.
Conclusiones
La mayor aplicación de la prisión preventiva oficiosa de delitos resulta —y seguirá resultando— en la perpetuación e incremento de una aplicación arbitraria de la detención. La agudización de esta realidad se refleja en un incremento en las cifras de utilización de una medida, que desde ya se aleja de la naturaleza excepcional que demanda el uso de prisión preventiva en general. Las personas sujetas a una pena anticipada seguirán sobrepoblando las cárceles que, en atención a las deplorables condiciones que prevalecen en los penales mexicanos, derivará en el cumplimiento de una pena antijurídica que pudiera implicar un riesgo a su vida e integridad. Así, el aumento de población carcelaria intensificará las condiciones peligrosas e insalubres que, además de violentar los derechos de las personas bajo custodia directa del Estado, representará también afectaciones para toda la sociedad mexicana.
Sin lugar a duda, este cambio legislativo —especialmente en el marco de las reformas relacionadas con el Poder Judicial y con la militarización de la Guardia Nacional— resulta por demás desesperanzador. Sin embargo, desde nuestras respectivas esferas, sea cual fuera, debemos tener el inquebrantable compromiso de seguir haciendo incidencia para visibilizar las afectaciones que derivan, por un lado, de la aplicación de la medida punitiva más grave a la que puede someterse a las personas acusadas, y por el otro, de las vulneraciones a las más básicas garantías del debido proceso. De esta forma, podemos pensar en la posibilidad de revertir o evitar la repetición de estas afectaciones, que tienen origen en un falaz clamor de paz y seguridad.
Sofía Galván Puente (@SofiGalvanP) es asesora y supervisora clínica senior de University Network for Human Rights (@unitedforrights)
James Cavallaro (@JimCavallaro) es director ejecutivo de University Network for Human Rights (@unitedforrights), y profesor de práctica de Wesleyan University y profesor visitante de Yale University (Jackson School of Global Affairs)
1 En particular, de conformidad con el INEGI, a fines de 2018 se registraban 37,807 delitos por cada 100,000 habitantes. A fines de 2023, la tasa de delitos reportó 32,267; es decir, una disminución del 8.5%.
2 Al respecto, el INEGI reporta que a fines de diciembre de 2018, se contaba con un total de 196.322 personas detenidas en centros penitenciarios federales y estatales. A fines de 2023, el número de estas personas ascendía a 233.277. Se destaca que las cifras relativas a los ámbitos estatales, incluyen también los centros especializados.
3En este sentido, ver: Nash, Claudio, “Breve Introducción al Control de Convencionalidad”, en Corte IDH, Cuadernillo de Jurisprudencia “Control de Convencionalidad” No. 7, 2019, págs. 4-6.
Claro, si de x sí estamos hasta el gorro de la delincuencia, sigan fomentando más garantías para protegerlos, como si no tuvieran suficiente con el sistema corrupto que tenemos en México.
El estado mexicano se fortalece con medidas más severas para los delincuentes, en ningún momento señala la opinión de usted el papel de las víctimas incluyendo a la sociedad, que dicho sea de paso, anhela resultados como en El Salvador, pues con solo mirar los delitos que ocurren a diario en nuestro país esto urge. Las medidas cautelares y ejecución de sanciones no han dado resultados; existen hechos como el de un delincuente reincidente de Mérida, Yucatán al que le otorgó la jueza la medida cautelar de libertad y este el mismo día que la obtuvo, del mismo juzgado se fue directo a un domicilio particular en donde asesinó a una anciana para robarle. ¿Es lo que se busca con la revocación de la prisión preventiva oficiosa?