Recientemente el Consejo General del Instituto Electoral de Coahuila (IEC) determinó levantar la fase preventiva dentro del procedimiento de pérdida de registro y liquidación iniciada al partido político local Unidad Democrática de Coahuila (UDC). Esto derivado de los resultados preliminares obtenidos en la elección ordinaria de ayuntamientos en Coahuila, celebrada el 6 de junio de 2021, al no haber alcanzado el 3 % de la votación válida emitida, de conformidad con la Ley General de Partidos Políticos (LGPP) y el Código Electoral para Coahuila (CECZ).
Debe considerarse que tanto el artículo 94, numeral 1, inciso b), de la LGPP, como el artículo 78, numeral 1, inciso b), del CECZ, son coincidentes en establecer que constituye causa de pérdida de registro de un partido político local el no obtener en la elección ordinaria inmediata anterior por lo menos el 3 % de la votación válida emitida en alguna de las elecciones para la gubernatura, diputaciones locales y ayuntamientos.
En contraste, las normas equivalentes1 en la Constitución general y en la Constitución local estipulan que tal causa de pérdida de registro de un partido político local se circunscribe únicamente a las elecciones para la gubernatura y las diputaciones locales; así, se excluye lo concerniente a las elecciones municipales. Ante tal marco normativo, el IEC resolvió levantar el procedimiento de pérdida de registro, pues se consideró que estas disposiciones son claras en delimitar la causa válida de pérdida de registro, misma que no se actualiza en el caso concreto.
Consideramos de relevancia el acuerdo adoptado por mayoría2 en el Consejo General del IEC debido a que abona a retomar un cuestionamiento fundamental para nuestro sistema constitucional, y que no ha sido suficientemente discutido: bajo el mandato constitucional de protección de derechos fundamentales a cargo de todas las autoridades del país, ¿tiene un órgano no jurisdiccional facultades para inaplicar una disposición legal, en este caso la ley general de partidos y el código electoral local?
Tempranamente, en el expediente varios 912/2010 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) señaló que todos los tribunales del país, a través de un control de constitucionalidad y convencionalidad ex officio, deben preferir los derechos humanos protegidos, por lo que están obligados a dejar de aplicar las normas inferiores que contravengan los contenidos constitucionales y convencionales. A su vez, todas las autoridades del país, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de aplicar las normas correspondientes haciendo la interpretación más favorable a la persona para lograr su protección más amplia, sin tener la posibilidad de inaplicar o declarar la incompatibilidad de estas.3
De manera aún más enfática, la Segunda Sala de la SCJN estableció que “las autoridades administrativas no están facultadas para realizar algún tipo de control constitucional, sea concentrado o difuso”, por lo que “no pueden declarar la invalidez de un determinado precepto e inaplicarlo, ni siquiera bajo el argumento de reparación de derechos humanos”. Así, únicamente han de “interpretar las disposiciones jurídicas en el sentido más favorable a las personas, pero sin que ello llegue a descuidar sus facultades y funciones que deben desempeñar en atención a sus ámbitos competenciales”.4
Pareciera que con ambos posicionamientos hay una conclusión determinante. Sin embargo, de su lectura detenida resalta que, a pesar de ello, la SCJN deja un resquicio indicando que las autoridades deben realizar interpretaciones de las disposiciones legales en el sentido más favorable para la protección más amplia de los derechos involucrados, es decir bajo el mandato del principio pro persona.
Esta situación abre espacios de cuestionamientos para el ejercicio de la actividad administrativa: ¿Cómo realizar una interpretación pro persona de las disposiciones jurídicas aplicables? ¿Qué relación podría tener con otras herramientas como la interpretación conforme, la ponderación, la maximización de derechos, la proporcionalidad? ¿Cuáles son los posibles resultados de una interpretación de este tipo? ¿Cuáles son, en su caso, los límites de estos ejercicios de interpretativos?
Los criterios de la SCJN, hasta el momento, no ofrecen respuestas a tales cuestiones. De ahí que sea importante considerar el actuar de los órganos no jurisdiccionales al invocar y aplicar este tipo de interpretaciones al ejercer sus funciones, como en este caso lo ha hecho el Consejo General del IEC.
Ilustración: Víctor Solís
El acuerdo IEC/CG/151/20215
Frente a la disyuntiva que plantea una disonancia jurídica entre las normas constitucionales y legales, al incluir estas últimas una causa adicional de pérdida de registro de un partido político local que aquéllas no establecen, el acuerdo del Consejo General se construyó a partir de un ejercicio de armonización de forma direccionada hacia las normas constitucionales. Sobra mencionar que la prevalencia jerárquica de éstas últimas normas es clara, por lo que se realizó una interpretación conforme de las disposiciones legales atribuyéndoles el significado que protege de mejor manera y en mayor medida tanto al partido político involucrado como sujeto de interés público, como a la ciudadanía que ve en éste una opción para ejercer sus derechos político-electorales.
La justificación de este actuar se dio a partir de considerar que en diversas acciones de inconstitucionalidad,6 la SCJN resolvió que el Congreso del estado de Tlaxcala infringió Constitución al establecer un supuesto adicional para la pérdida de registro de un partido político local, consistente en incluir las elecciones para ayuntamientos. En este caso, la SCJN determinó que de la norma constitucional se deriva una regla que exige un mínimo de representatividad en las elecciones, cuyo (in)cumplimiento debe tener como parámetro únicamente las elecciones expresamente previstas en la constitución federal: las de gubernatura y de diputación local.
Adicionalmente se consideraron los precedentes resueltos por la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación7 (TEPJF) en los que se ordenó revocar resoluciones previas por las cuales se determinó la pérdida del registro de un partido político local por no alcanzar el mínimo del 3 % de votación válida en la elección de ayuntamientos en el estado de Durango. La Sala Regional resolvió que ello era violatorio del artículo 116 constitucional, con base precisamente en la jurisprudencia de la SCJN.
Las razones de disenso
La adopción del acuerdo por la mayoría de los integrantes del Consejo General, se vio acompañada por tres votos particulares en contra del mismo, e incluso el PVEM ha impugnado su validez ante el Tribunal Electoral de Coahuila.
Los tres votos particulares presentaron con distintos matices argumentos en el sentido de que, en todo caso, el Consejo General, como autoridad administrativa, carece de potestades para realizar un control de constitucionalidad y, por tanto, no puede inaplicar normas vigentes y válidas, como las contenidas en la LGPP y el CECZ.
Esencialmente, se argumenta que: i) bajo el principio de legalidad, “las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que expresamente les facultan las leyes en el entendido de que éstas, a su vez, constituyen la manifestación de la voluntad general”, de ahí que lo exigido es aplicar la LGPP y el CECZ, pues de lo contrario, se actuaría de forma arbitraria e ilegal, en perjuicio de la certeza y seguridad jurídicas; y, ii) tanto las disposiciones de la LGPP como las del CECZ son válidas, al no haberse aún derrotado la presunción de constitucionalidad de la que gozan las normas emanadas del poder legislativo, por lo que inaplicarlas “es prejuzgar sobre la legalidad de la norma sin que se tenga la facultad para ello”.8
Ambos planteamientos son razonables y encuentran, además, cierto apoyo en la doctrina constitucional de la SCJN, como adelantamos al inicio de este texto. Sin embargo, es importante hacer algunos comentarios y matices.
Primero, debe decirse que la comprensión del principio de legalidad está en disputa: por un lado, la concepción tradicionalista basada en los alcances del legalismo y por el cual se entiende que las autoridades están sujetas a la ley y sólo a la ley. Y, por el otro, una concepción amplia, en la que el principio de legalidad debería irradiar objetivamente el contenido que tanto la constitución como los tratados internacionales le imponen a todas las autoridades “el imperativo de ajustar su actuación a derecho, bajo el entendido de que el concepto de derecho no está restringido al modo formalista positivista o legalista”9 y, de esta forma, comprender que los principios y reglas constitucionales y convencionales directamente informan el resto de disposiciones jurídicas inferiores.
Desde esta perspectiva, el derecho o la interpretación del derecho es dúctil, partiendo de la idea de que las normas jurídicas se deben interpretar como lo establece el artículo primero constitucional, a partir de la protección más amplia y favorable de los derechos fundamentales involucrados. De ahí que, lejos de incumplir con la ley, lo que el Consejo General buscó fue dar cabal cumplimiento a una norma constitucional, realizando una interpretación conforme y pro persona de las normas jurídicas aplicables.
Ahora bien, si bien es cierto que las porciones normativas relevantes del artículo 94 de la LGPP y del artículo 78 del CECZ constituyen disposiciones vigentes en tanto su inconstitucionalidad no ha sido declarada por los órganos jurisdiccionales competentes, también es cierto que el ejercicio realizado por el Consejo General no fue el de una inaplicación de esas normas, ni mucho menos determinó su invalidez, pues efectivamente carece de facultades para ello.
En todo caso, lo que el IEC hizo fue un ejercicio de interpretación armónica de las normas de la LGPP y del CECZ, de conformidad con aquéllas de la Constitución general, la Constitución local y tratados internacionales, con la finalidad de garantizar la participación sin restricciones indebidas de la ciudadanía en los asuntos públicos del país, así como el promover un régimen plural de partidos y organizaciones políticas, como fin prioritario de la democracia.
Finalmente, no debe olvidarse que esta interpretación construida por el Consejo General encontró asidero en las resoluciones jurisprudenciales de la SCJN y del TEPJF relativas a la exigibilidad de la regla constitucional de mínima representatividad, lo que atenúa las posibilidades de arbitrariedad en su actuación. En cualquier caso, ello será resuelto por los tribunales electorales, al haberse ya iniciado la cadena impugnativa de la decisión del IEC.
Apuntes finales
Más allá de compartir o no la construcción argumentativa de la mayoría del Consejo General o los planteamientos de quienes estuvieron en contra, es particularmente relevante poner atención a este tipo de decisiones adoptadas por las autoridades no jurisdiccionales que, a pesar de no contar con elementos relevantes en la jurisprudencia constitucional ni en la academia, se toman en serio su compromiso con la protección de los derechos y la prevalencia de la constitución y de la normativa internacional.
Algunos extremos de la discusión, que requieren un detenido debate, permanecen intocados: ¿Dónde están los límites entre la inaplicación de normas y su interpretación conforme y pro persona? ¿Cuáles son los efectos de una interpretación de este tipo en las resoluciones, actuaciones y decisiones de las autoridades no jurisdiccionales?
Aún más: cuando la Segunda Sala de la SCJN sostiene que las autoridades administrativas carecen de facultades para ejercer un control de regularidad normativa, ¿hay matices a considerar cuando se trata de órganos constitucionales autónomos, como lo es el IEC?
En fin, en algún punto debe enfrentarse las posiciones contrarias sostenidas por la SCJN y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en relación con la posibilidad de que órganos no jurisdiccionales deban ejercer un control de convencionalidad. El tribunal interamericano ha sostenido: “las distintas autoridades estatales, incluidos los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia, están en la obligación de ejercer ex officio un control de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes”.10 Y si bien la CoIDH sujeta los alcances de este control de convencionalidad a las competencias de cada autoridad, permanece la idea de que ello no impide que lo ejerzan, aún siendo necesario determinar sus condiciones, alcances, metodologías y efectos.
Óscar Daniel Rodríguez Fuentes. Consejero del Instituto Electoral de Coahuila y profesor universitario. Twitter: @scarDanielRodr8
Gerardo Mata Quintero. Asesor del Consejo General del Instituto Electoral de Coahuila y profesor de la Universidad Autónoma de Coahuila. Twitter: @Geraius
1 Se trata del artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso f), segundo párrafo, de la CPEUM, y del diverso artículo 27, numeral 3, inciso j), de la CPECZ.
2 Votaron a favor: la Consejera Leticia Bravos Ostos, los Consejeros Óscar Daniel Rodríguez Fuentes y Juan Carlos Cisneros, y la Consejera Presidenta Gabriela De León Farías.
3 Varios 912/2010, Pleno de la SCJN; §§29-35.
4 Tesis aislada 2a. CIV/2014, de rubro: “Control constitucional concentrado o difuso. Las autoridades administrativas no están facultadas para realizarlo”. Décima época, 2014, registro: 2007573.
5 Adoptado en la sesión extraordinaria del Consejo General del IEC celebrada el 25 de diciembre de 2021. Disponible aquí.
6 Acciones de inconstitucionalidad 69/2015 y sus acumuladas 71/2015 y 73/2015, resueltas por el Pleno de la SCJN.
7 Se trata de los expedientes SG-JRC-41/20219, SG-JRC-45/20219, SG-JRC-46/20219, y SG-JRC-47/20219, y sus acumulados.
8 Voto particular de la Consejera Beatriz Eugenia Rodríguez Villanueva, p. 8.
9 Londoño Lázaro, María Carmelina (2010). “El principio de legalidad y el control de convencionalidad de las leyes: confluencias y perspectivas en el pensamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, UNAM, año XLII, núm. 128, mayo-agosto. Disponible aquí.
10 CoIDH (2020), caso Casa Nina vs. Perú, sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, 24 de noviembre, serie C, núm. 419, §139.