El pasado 7 de diciembre, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) aprobó los lineamientos para la reelección de diputaciones federales durante el proceso electoral 2020-2021.1 Ante la inexistencia de una normativa en la materia, emitida por el Congreso de la Unión, el Consejo General consideró necesario regularla desde la sede administrativa, a fin de garantizar la certeza y equidad en los comicios en curso.
Dichos lineamientos fueron impugnados por diversos legisladores y partidos políticos, quienes solicitaron a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación(TEPJF) su revocación. El argumento central fue que el INE se había extralimitado en sus facultades, ya que solamente el Congreso cuenta con atribuciones para regular la elección consecutiva de los legisladores federales.
Tras seis años de su aprobación y sin una reglamentación del Congreso, hoy se presenta el dilema sobre si la facultad reglamentaria del INE le permite responder ante casos electorales en los que el legislador no ha reglamentado.
Ilustración: Víctor Solís
¿Qué estableció el INE?
Con la emisión de los lineamientos, el INE previó diversos requisitos a seguir por los diputados que busquen la reelección, tales como: no dejar de acudir a las sesiones o reuniones legislativas para realizar actos de campaña, no utilizar los recursos públicos del ejercicio de su cargo con fines electorales, prohibir la promesa o condicionamiento de programas sociales, servicios o trámites, así como reportar periódicamente un calendario de actividades proselitistas, las cuales podrán ser verificadas por el instituto.2
Otro aspecto relevante es la limitante relativa a que los legisladores que busquen reelegirse por el mismo principio de representación bajo el cual fueron electos la primera vez deberán hacerlo en el mismo distrito o circunscripción por el que contendieron inicialmente. Igualmente, podrán ser postulados por un principio distinto si cumplen con el requisito de residencia de seis meses previsto en el artículo 55 constitucional y atendiendo la restricción, también constitucional, que les limita a ser postulados por el mismo partido o por alguno de los que integraron la coalición por la que fueron electos, salvo que el partido haya perdido su registro, o bien, si perdieron o renunciaron a su militancia antes de la mitad de su mandato.3
Finalmente, el INE estableció diversas disposiciones, buscando facilitar sus tareas de fiscalización electoral; algunas de estas son, por ejemplo, recibir una carta de intención del legislador en la cual se adjunte la relación de sus módulos de atención ciudadana u otras oficinas de gestión legislativa, indicando los domicilios, el personal, teléfonos y cuentas de correo electrónico.
Estos lineamientos fueron cuestionados por el PAN, Morena y diversos legisladores, quienes argumentaron que el INE justificó indebidamente su actuar en la necesidad de contar con reglas para el proceso electoral federal en curso que cubrieran el vacío legal generado por el Congreso sobre la figura de la reelección.
¿Qué decidió la Sala Superior?
Al resolver el juicio ciudadano número 10257 de 2020 y sus acumulados, la Sala Superior confirmó que el INE sí tiene competencia para reglamentar la reelección de las diputaciones federales, así como la mayor parte del contenido que abarcan los lineamientos, debido a que: 1) no existía una reserva legal que ordenara en exclusiva al Congreso a legislar al respecto y, por tanto, 2) no había impedimento para que la autoridad administrativa ejerciera su facultad regulatoria.
Respecto al primer punto, la Sala Superior señaló que la inclusión de la elección consecutiva en la Constitución no le ordenaba expresamente al Congreso a emitir normativa en la materia, por lo cual no era posible hablar de una reserva legal que delimitara a dicho órgano como el único facultado para regular la implementación dela figura de reelección. Sin esa reserva legal, no era posible hablar de una omisión legislativa del Congreso.
En cuanto al segundo, el TEPJF concluyó que, en la medida en la que el Congreso no era el único órgano facultado para hacer efectiva la reelección legislativa, la aprobación de los lineamientos por parte del INE se realizó en el marco de las competencias constitucionales y legales de dicha autoridad, cumpliendo con su labor de garantizar la certeza y la equidad en la contienda del actual proceso.
De esta manera, la Sala Superior reconoció que el INE, a pesar de no ser una autoridad legislativa, cuenta con facultades para desarrollar o ampliar el contenido de un derecho fundamental –como la reelección– siempre que con ello se materialice el principio de progresividad.
Sin embargo, por mayoría, la Sala Superior expulsó las disposiciones referentes a la entrega de información y posible clausura o suspensión de módulos de gestión legislativa por considerarla una medida que obstaculizaría el funcionamiento de la Cámara de Diputados.4
¿Cuáles son las implicaciones de esta resolución?
La decisión de la Sala Superior sienta un precedente relacionado con las facultades reglamentarias del INE, reconociendo que una autoridad administrativa sí puede regular derechos constitucionales, tales como la reelección. Sin embargo, la facultad parece estar condicionada a casos en los que el derecho involucrado, o la reforma constitucional, no establezcan expresamente en su texto una obligación a cargo del poder legislativo para hacerlo operativo.
De hecho, en la sentencia se hace referencia al precedente del recurso de apelación 232 de 2017 y sus acumulados —comúnmente conocido como cancha pareja— en el cual la Sala Superior revocó los lineamientos emitidos por el INE, en ese caso, para garantizar la equidad sobre el uso imparcial de recursos públicos, los informes de labores y la propaganda gubernamental. La revocación de esos criterios se debió a que la autoridad administrativa había invadido el ámbito competencial exclusivo del Congreso.
Sin embargo, en los juicios ciudadanos SUP-JDC-903/2015, SUP-REP-575/2015y SUP-REP-198/2016 —por mencionar algunos ejemplos—, la Sala Superior sostuvo un criterio distinto, afirmando que el INE sí tenía facultades para emitir normas reglamentarias sobre la imparcialidad en el uso de recursos públicos. Además, el INE, desde 2014, les ha ordenado a las autoridades administrativas electorales regular derechos constitucionales en diversas ocasiones.5
Con la incorporación constitucional de la reelección como una de las vertientes para ejercer el derecho a ser votado, en el transitorio décimo primero de la reforma constitucional de 20146 se dispuso que esta figura debía ser aplicable a los diputados y senadores a partir del proceso electoral de 2018. De este contenido es posible identificar que el propio constituyente estableció una obligación para regular la reelección con la finalidad de hacerla efectiva desde el proceso electoral pasado.
El poder legislativo ha incumplido con esta obligación, ya que hasta la fecha no ha emitido la normativa correspondiente en materia de reelección y, en consecuencia, existe un vacío normativo causado por una omisión legislativa frente a un derecho respecto del cual existe una reserva de ley.
Ante esta reserva de ley, se podría argumentar que, conforme al criterio de cancha pareja, el INE no está facultado para regular aquellas materias que estén reservadas al legislador. Sin embargo, el alcance que en dicho precedente se da a la reserva de ley es demasiado restrictivo, sin mencionar que ese criterio es inconsistente frente a otros casos resueltos por la Sala Superior.
Aun cuando el principio de reserva de ley tiene por objetivo evitar que, al ejercer su facultad reglamentaria, el INE aborde materias reservadas exclusivamente a la función legislativa del Congreso de la Unión o de las legislaturas locales, esto no le impide que, ante el incumplimiento del Congreso de legislar sobre determinados derechos —como la reelección—, este instituto pueda válidamente emitir normas reglamentarias para garantizar los principios constitucionales o los derechos humanos fundamentales en materia político-electoral.
De acuerdo con esta interpretación, no habría diferencias reales entre derechos como son la reelección legislativa y, por ejemplo, la paridad de género en las gubernaturas, ya que en ambos existe una obligación de hacer operativa una prerrogativa constitucional en una vertiente expresamente prevista por el constituyente.
No obstante, en el asunto sobre la paridad7 en la postulación de candidaturas a las gubernaturas, la mayoría de la Sala Superior revocó los lineamientos impugnados, puesto que el mandato constitucional para regular la paridad en la postulación de cargos de elección popular estaba dirigido a los Poderes Legislativos, por lo que solo estos podrían regular el derecho involucrado.
Consideraciones finales
Con la confirmación parcial de los lineamientos en materia de reelección para las diputaciones federales, no solo se profundiza la discusión respecto al alcance de las facultades reglamentarias del INE, sino que también se sienta una base para la preservación de los principios de imparcialidad, transparencia y equidad en la contienda durante el proceso electoral. Dicha reglamentación genera herramientas para que la autoridad fiscalizadora verifique que los ingresos y los gastos destinados a la reelección de los servidores públicos tengan un origen y un destino lícito.
Además de prevenir el uso de recursos públicos para un objetivo distinto para el que fueron reservados, estos lineamientos hacen efectiva una figura que fue incorporada a la Constitución para estrechar el vínculo entre representantes y electores, propiciando una rendición de cuentas efectiva, contribuyendo a una mayor profesionalización de las políticas públicas y consolidando la carrera legislativa.
Ahora, habrá que poner especial atención en aquellos casos vinculados al alcance de las facultades regulatorias del INE, pues un cambio de criterio repentino merma la certeza judicial y debilita el proceso democrático.
Es imprescindible contar con reglas claras que sean conocidas con suficiente antelación por todos los actores para cumplir con una de las funciones clave del TEPJF, que es otorgar certeza jurídica en los procesos electorales. Para ello es necesario tomar decisiones coherentes con criterios claros de manera que, si se estima necesario un cambio de criterio, resultaría imperativo basarlo en una justificación reforzada que busque una mayor protección de los derechos involucrados en el caso concreto.
La certeza jurídica es uno de los activos más valiosos en cualquier proceso político y particularmente en los procesos electorales. La consistencia en los criterios de los tribunales es indispensable para la toma de decisiones políticas de todos y cada uno de los actores. Solo garantizando la certeza jurídica y la consistencia en el acto jurisdiccional es posible asegurar la aceptación plena del árbitro y, en consecuencia, la legitimidad del proceso en su conjunto.
Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación.
Claudia Elvira López Ramos. Secretario de apoyo de la Sala Superior del Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación
Hiram Octavio Piña Torres. Secretario de apoyo de la Sala Superior del Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación
*Nota: los autores agradecen la colaboración en este artículo de Ana Cecilia López Dávila, Óscar Blanco González, María Paula Acosta Vázquez y Jimena Álvarez Martínez.
1 INE/CG635/2020. Acuerdo del consejo general del instituto nacional electoral por el que se emiten los lineamientos sobre elección consecutiva de diputaciones por ambos principios para el proceso electoral federal 2020-2021.
2 Artículo 4, párrafo cuarto, inciso g) de los lineamientos.
3 Artículos 6, 7, 9, 12 y 13 de los lineamientos.
4 En específico, fueron expulsadas las porciones normativas contenidas en el artículo 4, párrafo cuarto, incisos a), segundo y tercer párrafo; b); y c), segundo párrafo de los lineamientos en lo referente a los módulos de atención ciudadana.
5 SUP-JDC-357/2014, SUP-REC-39/2015 Y ACUMULADOS, SUP-REC-81/2015, SUP-REC-90/2015, SUP-REC-294/2015, SUP-JDC-1236/2015, SUP-REP-575/2015, SUP-REP-198/2016, SUP-JDC-1172/2017 Y ACUMULADOS, SUP-RAP-726/2017 Y ACUMULADOS, SUP-JRC-4/2018 Y ACUMULADO, SUP-JDC-352/2018 Y ACUMULADO, SUP-REC-28/2019,SUP-JDC-1282/2019 y SUP-JRC-14/2020.
6 “DÉCIMO PRIMERO. – La reforma al artículo 59 de esta Constitución será aplicable a los diputados y senadores que sean electos a partir del proceso electoral de 2018”. DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral.
7 SUP-RAP-116/2020 Y ACUMULADOS.