La reforma a la suspensión del amparo: una afrenta a los derechos

En los últimos días ha causado revuelo en la comunidad jurídica, y también fuera de ella, la reforma a los artículos 129 y 148 de la Ley de Amparo impulsada por la iniciativa del senador Ricardo Monreal Ávila,¹ ya aprobada por la Cámara de Senadores y turnada a la de Diputados.²

Casi totalmente, esta discusión se ha enfocado en la que se ha dicho que constituye la finalidad de esta reforma: evitar que los jueces de amparo otorguen la suspensión de leyes con “efectos generales”. Quienes apoyan esta limitación legislativa alegan que 1) dichos efectos cautelares desnaturalizan el juicio de amparo por contravenir su principio de relatividad que prohíbe extender la protección de este juicio constitucional a personas distintas de quien lo promovió; 2) la exorbitante eficacia de la suspensión va contra la presunción de constitucionalidad que tiene toda norma general; y 3) subrayan una indebida expansión de las funciones judiciales a costa de las del legislador democráticamente electo.

La cuestión sobre los “efectos generales” de la suspensión es compleja y sutil.³ Para las críticas a la proscripción de tales efectos de dicha medida cautelar, remito a las aportaciones de Laura Rojas Zamudio, Raúl M. Mejía⁴ y de Roberto Niembro.⁵ Al respecto me limitaré a enfatizar que en los últimos años la Suprema Corte ha modulado el principio de relatividad del amparo, pero dentro del marco de las reformas constitucionales de junio de 2011, y en atención que ello es indispensable para que sea efectiva la protección de intereses legítimos —colectivos y aun individuales— cuyo reconocimiento como base para promover el juicio de amparo dispuso el mismo Constituyente en la fracción I del artículo 107 de la ley fundamental.⁶

La mayor o menor extensión de los efectos de las resoluciones de amparo es un tema con gran relevancia jurídica, política y social. Pero desde mi punto de vista, a pesar de que así se ha manifestado y valorado por la sociedad y la comunidad jurídica, éste no es el tema primordial de esta reforma a la Ley de Amparo. Ella contiene una modificación que debería inquietarnos aún más, porque tiene aplicación general en el juicio de amparo y no sólo en casos relativos a leyes; y la cual, sin tener que ver con los efectos de la suspensión que esta reforma supuestamente busca acotar, fue introducida sin explicación alguna en la correspondiente iniciativa⁷ y mediante una magra consideración en el respectivo dictamen de comisiones legislativas.⁸

Dicha modificación deroga el último párrafo del artículo 129 de la Ley de Amparo,⁹ que es una disposición legal clave para aplicar el régimen constitucional de la suspensión en el juicio de derechos fundamentales. La Suprema Corte ha señalado que a partir de la reforma constitucional del 6 de junio de 2011, la suspensión del juicio de amparo con claridad se basa en el “análisis ponderado” de la apariencia del buen derecho, y la afectación al interés social y al orden público; por lo que este “juicio de ponderación” es “la nueva base fundamental de un sistema equilibrado que permite que la medida “suspensional” cumpla cabalmente con su finalidad protectora”, basada en el postulado de que “la necesidad de acudir a un proceso de amparo para obtener la razón no debe perjudicar a quien la tiene”.¹⁰ Como expuso la Suprema Corte en su respectiva ejecutoria, este “juicio de ponderación” resulta de la expresa intención del Constituyente de “privilegia[r] la discrecionalidad de los jueces”.¹¹

La acción de inconstitucionalidad 62/2016 corroboró la calidad ponderativa de la suspensión del juicio de amparo. En este asunto se impugnó la adición al artículo 128 de la Ley de Amparo que en términos textualmente absolutos prohibió suspender técnicas de investigación y otras medidas. La mayoría del Pleno estimó que en tales casos, el tribunal de amparo habrá de interpretar esa prohibición legal junto con el último párrafo del artículo 129 de la Ley de Amparo y de manera conforme al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (en su vertiente de recurso efectivo), y considerar que dicha prohibición textualmente absoluta es una mera regla general que admite excepciones que se estudiarán en cada caso particular, aunque “el análisis deb[a] ser más riguroso” en las hipótesis a que expresamente se refiere el precepto impugnado. Una cerrada mayoría de seis integrantes de la Corte apoyó esta interpretación; los cinco restantes “votaron en contra y por la invalidez del precepto”; nadie en la Suprema Corte estimó que la absoluta proscripción de la suspensión pudiera ser constitucionalmente válida.¹²

Con la introducción del “análisis ponderado” y de la “apariencia de buen derecho”, la reforma del 6 de junio de 2011 al artículo 107, fracción X, párrafo primero, de la Constitución,¹³ se manifiesta la clara interpretación del Constituyente de hacer decisiva la discrecionalidad del tribunal de amparo. De esta disposición constitucional se desprenden las atribuciones judiciales para apreciar en cada caso las particularidades de la afectación que sufre quien pide amparo frente a los beneficios específicos que a la sociedad reportaría la ejecución del acto reclamado, valorar cuál sería mayor, y de resultar así, otorgar la suspensión al quejoso para evitarle un daño que no debería soportar, aunque genere un perjuicio menor al interés colectivo. Estas condiciones permiten que mientras dure el juicio de amparo —quizá años—, la judicatura constitucional proteja a quien resiente una afectación a sus derechos fundamentales que la sentencia habría de reconocer o que fuera de especial gravedad, incluso en situaciones en que ejecutar el acto reclamado sea de alguna manera benéfico a la sociedad.

La preferencia por la tutela cautelar a favor de quien pide amparo en perjuicio de un interés de la sociedad parece incomprensible a primera vista y en abstracto, pero tiene pleno sentido en una sociedad democrática. En primer lugar, el respeto y la protección de los derechos fundamentales también es una cuestión de “orden público” e “interés social”:¹⁴ esos derechos limitan la actuación de las autoridades para lograr determinadas situaciones a favor de las personas, tan valiosas que la Constitución que las protege como parte esencial de su proyecto político; son básicos para la convivencia social entre el Estado o los sectores que éste quiera favorecer, frente a individuos o grupos particulares, y su respeto importa y beneficia a la sociedad en general.¹⁵ En segundo lugar, la valoración casuística de la intensidad de la afectación al quejoso frente al provecho que a la sociedad representaría el acto reclamado permite advertir si este interés público sólo se aduce como pretexto —por inexistente o mínimo— para sostener una actuación arbitraria que afecta innecesaria, y por tanto indebidamente, los derechos de las personas.

De esta manera, como reconoce el aún vigente párrafo último del artículo 129 de la Ley de Amparo, negar la suspensión en ocasiones puede afectar en mayor grado el “orden público” y el “interés social”; por ejemplo: cuando los derechos fundamentales son gravemente afectados para obtener un beneficio menor para la colectividad, o cuando se les causa algún menoscabo —aunque sea leve— alegando un beneficio social insignificante o inexistente. Determinar cómo resolver cada caso concreto sólo puede corresponder al órgano judicial; el legislador ni siquiera está presente —ni podría estarlo— en los innumerables momentos en que han de valorarse estas circunstancias particulares; únicamente la judicatura puede desempeñar esta función, y por eso, para su adecuada decisión el Constituyente ha privilegiado su discrecionalidad en la realización de un “análisis ponderado” de múltiples y específicos factores que deben considerarse para decidir si la posición concreta del quejoso amerita tutela cautelar frente a la aducida a favor de la colectividad.

Esta suspensión ponderativa que dispuso la reforma constitucional del 6 de junio de 2011 contrasta con la de naturaleza categórica que imperaba con anterioridad.¹⁶ Sin prever la posibilidad de un “juicio de ponderación” ni admitir situaciones excepcionales (aparte de las que dan lugar a la suspensión de plano), tradicional y mayoritariamente se entendía que la previa legislación de amparo prohibía suspender la ejecución del acto reclamado cuando generase cualquier perjuicio al “orden público” o al “interés social”. Según esto, “por más arbitrario, desmánico o tiránico que se suponga [el acto reclamado,] y aunque revele una notoria inconstitucionalidad […], [si] pers[eguía] […] algún provecho a la sociedad, […] la suspensión no deb[ía] concederse”.¹⁷

La aplicación formalista y habitualmente rigurosa de la prohibición de otorgar la suspensión cuando se afecte el “orden público” o el “interés social” con suma facilidad propiciaba negar la suspensión al quejoso durante el más o menos largo trámite del juicio de amparo. Todo acto de autoridad tiene un ingrediente de interés público o sin dificultad podría atribuírsele; para que no lo tuviera haría falta que la autoridad sin tapujos lo “motivara” expresando que su solo capricho es la causa de la molestia que causa al gobernado o que francamente busca satisfacer un interés privado, y que descaradamente incurre en desvío de poder. Siendo esto impensable y considerando que todo acto de autoridad puede relacionarse con algún interés de la colectividad, la aplicación categórica de aquella prohibición mayormente impedía otorgar la suspensión en casos que lo ameritaban.

Alegando que “la suspensión del acto reclamado, bajo ningún motivo, debe afectar el interés social, ni contravenir disposiciones de orden público”, especialmente en los casos que relaciona el artículo 129 de la vigente Ley de Amparo,¹⁸ la comentada reforma propone regresarnos al anterior sistema categórico y formalista, cuya superación buscó la reforma constitucional del 6 de junio de 2011 para brindar tutela judicial efectiva a las personas. Con ello pretende imposibilitar o al menos dificultar al máximo que los gobernados obtengan protección cautelar de los tribunales de amparo frente a los actos de autoridad que, por prácticamente siempre tener una nota de “orden público” o de “interés social”, “bajo ningún motivo” se podrían suspender aunque fueran patentemente arbitrarios.¹⁹

En todos los casos, no sólo en los que versen sobre normas generales, el último párrafo del artículo 129 de la Ley de Amparo es clave para que los tribunales de amparo realicen el “juicio de ponderación”²⁰ que exige la Constitución para suspender el acto reclamado. Este precepto brinda fundamento legal puntual a los jueces para sopesar las afectaciones del quejoso frente a los beneficios que dicho acto proporcionaría a la sociedad, y proteger la posición más valiosa en el caso particular; gracias a él, la judicatura puede evitar graves perjuicios al quejoso frente a afectaciones sociales menores, o paralizar actos evidentemente despóticos que sólo pretexten favorecer un interés público.

La disponibilidad de la suspensión para el quejoso es crucial para la efectividad del juicio de amparo como garantía de los derechos fundamentales. Sin esa tutela cautelar es muy factible que la ejecución del acto reclamado se consume irreparablemente, y que por tanto ocasione la improcedencia del juicio de amparo según la fracción XVI del artículo 61 de su ley reglamentaria, volviendo así fatua su promoción; en no pocas ocasiones, la eficacia de los derechos fundamentales del quejoso depende de la misma suspensión, a tal grado que careciendo de ella ningún sentido tendría haber iniciado dicho proceso constitucional. Esta situación, incluso agravada por distintas circunstancias, es la que prevalecía antes de la suspensión ponderativa que implantó la reforma constitucional de 2011, una de cuyas concretizaciones legales es el último párrafo del artículo 129 de la vigente Ley de Amparo;²¹ y a ella nos regresaría la reforma que ahora se discute.

La suspensión ponderativa no significa, por otra parte, paralizar la actividad del Estado ni impedirle realizar sus funciones. Orilla a que las autoridades sean más cuidadosas y procuren respetar los derechos fundamentales, y a no afectarlos sin razón o de manera exorbitante, lo que es acorde con la voluntad constitucional de protegerlos. Ni siquiera supone inutilizar las previsiones legales expresas de afectación al “orden público” o al “interés social”; en tales casos, para superar una prohibición expresa de la ley que dispone una “regla general”, para otorgar la suspensión “el análisis debe ser más riguroso” como ha establecido la Suprema Corte.²² Lo que sí puede exigírsele a los tribunales de amparo es una argumentación clara, precisa y persuasiva que justifique la suspensión —y otras medidas cautelares— que otorguen o su negativa, especialmente cuando más difícil y sutil sea decidir a su respecto.²³

Buscando imponer la categórica restricción del “interés público” y eliminar la discrecionalidad judicial en la ley vigente, la reforma propuesta tiene un carácter regresivo, contrario a la protección de los derechos fundamentales y al principio de progresividad que dispone el tercer párrafo del artículo 1o. de la Constitución; y que contra el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, evita que el juicio de amparo sea un recurso sencillo y efectivo para tutelar a las personas. La satisfacción a toda costa de intereses públicos (reales o sólo formalmente invocados), sin consideración alguna a los derechos fundamentales, olvida que el respeto a éstos —como ya señalé— también son cuestiones de “orden público” y de “interés social”.²⁴

Rubén Sánchez Gil. Doctor en Derecho por la UNAM. Profesor en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Yucatán. Investigador Nacional nivel I del Sistema Nacional de Investigadores. X: @RSanchezGil.

¹ Disponible en http://bit.ly/3xMdqcJ (22 de abril de 2024).

² Entre otros, véase Becerril, Andrea y Saldierna, Georgina, “Aprueba Senado reformas a Ley de Amparo”, La Jornada, México, 17 de abril de 2024, http://bit.ly/3w2Xt17 (22 de abril de 2024).

³ Para un primer acercamiento a este tema, véase Gómez Fierro, Juan Pablo, “La suspensión con efectos generales”, Abogacía, México, 28 de febrero de 2024, http://bit.ly/3JscPiT (22 de abril de 2024).

⁴ “El ataque del legislador a la suspensión del juicio de amparo”, El Juego de la Suprema Corte, nexos, México, 19 de abril de 2024, http://bit.ly/3W6BsJh.

⁵ @RNiembro1, X (Twitter) (21 de abril de 2024, 09:08), http://bit.ly/448wFJw (22 de abril de 2024).

⁶ Véase en particular “Principio de relatividad. Su reinterpretación a partir de la reforma constitucional de 10 de junio de 2011”, Primera Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 10a. época, lib. 52, marzo de 2018, t. I, tesis 1a. XXI/2018 (10a.), reg. 2016425 , p. 1101.

⁷ Supra, nota 1.

⁸ Senado de la República, Dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia y de Estudios Legislativos, segunda, con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 129 y 148 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de suspensión del acto reclamado e inconstitucionalidad de normas generales, México, 10 de abril de 2024, http://bit.ly/4d7fpsi, cons. décimo, pp. 21-22.

⁹ “El órgano jurisdiccional de amparo excepcionalmente podrá conceder la suspensión, a[u]n cuando se trate de los casos previstos en este artículo, si a su juicio con la negativa de la medida suspensional pueda causarse mayor afectación al interés social”.

¹⁰ “Suspensión a petición de parte. La acreditación de daños y/o perjuicios de difícil reparación con motivo de la ejecución del acto reclamado no es un requisito para que se otorgue cuando el quejoso alega tener interés jurídico”, Pleno, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 10a. época, lib. 82, enero de 2021, t. I, jurisprudencia P./J. 19/2020 (10a.), reg. 2022619, p. 9.

¹¹ Pleno, contradicción de tesis 146/2019, resolución de 7 de mayo de 2020, http://bit.ly/3w3oPEg, pp. 29-31 (énfasis añadido).

¹² Cfr. Pleno, acción de inconstitucionalidad 62/2016, sentencia de 6 de julio de 2017, http://bit.ly/3JmmOXi, pp. 55, 93-95 y 97.

¹³ “Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social”.

¹⁴ Por todos, véase “Suspensión, nociones de orden público y de interés social para los efectos de la”, Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2011, t. II, jurisprudencia 2233, reg. 1012556, p. 2600.

¹⁵ Cfr. Cappelletti, Mauro, La jurisdicción constitucional de la libertad, trad. de Héctor Fix-Zamudio, México, UNAM, Instituto de Derecho Comparado, 1961, http://bit.ly/2QLpVfD, pp. 1-3; y “Medidas cautelares. No constituyen actos privativos, por lo que para su imposición no rige la garantía de previa audiencia”, Pleno, Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2011, t. I, jurisprudencia 216, reg. 1011508, p. 1169.

¹⁶ Para una pormenorizada exposición de este contraste, véase Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, comentario al artículo 107 constitucional, en Cámara de Diputados, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, 9a. ed., México, Miguel Ángel Porrúa/Congreso de la Unión/SCJN/TEPJF/INE/CNDH, 2016, t. X, http://bit.ly/2pGky1c, pp. 502-512.

¹⁷ Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 41a. ed., México, Porrúa, 2005, p. 742 (énfasis original suprimido; cursivas añadidas). Cfr. Zaldívar Lelo de Larrea, op. cit., nota 16, pp. 503-504.

¹⁸ Cfr. Cámara de Senadores, op. cit., nota 8, p. 22 (énfasis en el original del texto transcrito).

¹⁹ Cfr. supra, nota 17.

²⁰ Véase supra, nota 10.

²¹ Cfr. Zaldívar Lelo de Larrea, op. cit., nota 16, p. 505.

²² Acción de inconstitucionalidad 62/2016, cit., nota 12, p. 95.

²³ Cfr. Prieto Sanchís, Luis, El constitucionalismo de los derechos. Ensayos de filosofía jurídica, Madrid, Trotta, 2013, pp. 47-48; y “Garantía para que surta efectos la suspensión. Si no se puede motivar su cuantía”, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, t. XXXIII, febrero de 2011, tesis I.4o.C.52 K, reg. 162825, p. 2331.

²⁴ Supra, nota 15.