La reforma constitucional encaminada a contener al Tribunal Electoral

A principios de 2023, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados (Jucopo) decidió establecer un grupo de trabajo con el objetivo de examinar las funciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). El 23 de marzo, se presentó una iniciativa que busca reformar y adicionar diversas disposiciones de la Constitución la cual fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales.¹ Aunque aún no se ha emitido un dictamen, se prevé que el proyecto será aprobado próximamente.

La iniciativa surge en un contexto intrincado y ambiguo, donde se han aprobado diversas reformas electorales de índole legal que han sido suspendidas por la Suprema Corte (SCJN) ante serias dudas sobre su constitucionalidad. En este escenario, la propuesta —que supuestamente se dirige a remediar dudas sobre la interpretación de control de constitucionalidad y convencionalidad en el ámbito electoral— revela una inquietante ambigüedad en sus fundamentos y en las posibles repercusiones que podría tener para el bienestar de la democracia en el país.

¿Qué se propone?

La iniciativa quiere limitar el parámetro de regularidad constitucional que emplean los tribunales electorales mexicanos y salvaguardar el principio de reserva de ley como corolario de la división de poderes.

Se busca modificar los artículos 41, 73, 99 y 105 de la Constitución para limitar la competencia del TEPJF en la resolución de controversias sobre acciones afirmativas, asuntos internos de los partidos políticos y asuntos parlamentarios. La reforma pretende en concreto:

• Someter las acciones afirmativas al límite literal de la ley (art. 41).
• Limitar la judicialización de los asuntos internos de los partidos políticos a los mencionados explícitamente en las leyes aplicables, concediendo a los partidos políticos amplias facultades para garantizar la paridad de género en el ejercicio de su autodeterminación y autoorganización (art. 41).
• Establecer la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para adoptar medidas afirmativas para grupos vulnerables y garantizar la paridad de género en el acceso a espacios de representación (art. 73).
• Circunscribir la competencia del TEPJF a controversias reguladas únicamente por leyes electorales (art. 99).
• Limitar las resoluciones del TEPJF al tenor literal de la ley (art. 99).
• Excluir de la jurisdicción electoral los actos y determinaciones de las Cámaras del Congreso, así como las decisiones de sus órganos de gobierno y las correspondientes a sus regímenes interiores (art. 99).
• Facultar a la SCJN, mediante controversia constitucional, a conocer los litigios originados por actos y determinaciones del Congreso y sus órganos de gobierno (art. 105).

¿Por qué debe preocuparnos la propuesta?

La idea de otorgar a la SCJN la facultad de dirimir controversias relacionadas con los regímenes internos de las Cámaras y las decisiones de sus órganos de gobierno resulta acertada, dada la importancia y los efectos que tienen las controversias constitucionales en nuestro marco institucional. Además, es adecuado asignar explícitamente al poder legislativo la responsabilidad de asegurar el disfrute y ejercicio de los derechos político-electorales de las personas en condiciones de igualdad y sin discriminación, pues ese poder es el encargado de establecer las garantías primarias para la protección de esos derechos.

No obstante, es crucial abordar esta propuesta con cautela y analizar detenidamente sus posibles implicaciones, con el fin de garantizar que se preserve el equilibrio entre los diferentes poderes del Estado y se salvaguarde la integridad del sistema democrático.

La intención es permitir que tanto el poder legislativo como los partidos políticos tomen decisiones sobre grupos minoritarios y vulnerables sin la intervención judicial, eliminando así cualquier obstáculo en sus determinaciones. Esta reforma resulta preocupante, ya que en la práctica podría limitar las facultades de protección que el TEPJF ha ejercido a lo largo de los últimos años.

En especial, se pueden destacar cuatro aspectos fatales pues se pretende:

• Limitar la intervención de las autoridades electorales en los asuntos internos de los partidos políticos únicamente a los supuestos específicamente señalados literalmente por la Constitución y la ley.
• Limitar las facultades del TEPJF y el INE para fijar medidas afirmativas en favor de grupos vulnerables y para hacer efectiva la paridad de género en el acceso a cargos de elección popular.
• Obligar al TEPJF en todo tipo de controversias a basarse en el tenor literal de las disposiciones aplicables al emitir sus sentencias.
• Eliminar totalmente la competencia de la jurisdicción electoral para abordar asuntos parlamentarios de cualquier índole aun cuando afecten el ejercicio de derechos político-electorales de los sujetos involucrados.

Esto conlleva un debilitamiento efectivo del alcance de los compromisos adquiridos para resguardar la igualdad de mujeres, de grupos indígenas, minorías y personas vulnerables. La finalidad no se circunscribe únicamente a mantener la división de poderes, sino que, en realidad, pretende facilitar la adopción de decisiones políticas sin la necesidad de pasar por un escrutinio judicial.

¿Qué panorama se vislumbraría?

• Al limitar la judicialización de asuntos internos, ciertas decisiones de los partidos políticos quedarían sin opción de ser impugnadas ante tribunales. De esta forma, los actos partidarios no estarían sometidos a un control de legalidad, constitucionalidad o convencionalidad.²
• Restringir al TEPJF en cuanto a establecer medidas afirmativas para grupos minoritarios o garantizar la paridad de género resultaría en desprotección para estos colectivos y una disminución real de su capacidad para influir en la representación política.
• Demandar que las resoluciones del TEPJF se ciñan estrictamente al texto legal implicaría que la jurisdicción electoral no pueda recurrir a la interpretación conforme, ejercer control difuso de disposiciones legales o incluso dejar de aplicar normativas debido a defectos sustantivos. De este modo, todos los aspectos no contemplados de manera explícita en la ley quedarían bajo el control del legislador y/o los partidos políticos.
• Suprimir la competencia de la jurisdicción electoral para tratar asuntos parlamentarios implicaría dejar controversias específicas que afecten los derechos políticos de quienes integran los congresos sin la posibilidad de encontrar un recurso judicial eficaz. La única vía para impugnar estos actos sería la controversia constitucional ante la SCJN, sujeta a requisitos rigurosos de procedibilidad. Tal situación podría favorecer la realización de acciones injustificadas y contrarias a los principios y normas establecidas en la legislación constitucional y convencional durante estos procedimientos.

En este nuevo panorama, se perdería probablemente el papel significativo que los tribunales han desempeñado desde la reforma constitucional en derechos humanos de 2010, la cual estableció como obligación de todas las autoridades judiciales del país garantizar plenamente los derechos de todas las personas, incluidos los de participación política en una democracia.

A lo largo de las últimas décadas, se ha notado un incremento en la importancia de los tribunales, pero esto no necesariamente se debe a un activismo propio. En realidad, este fenómeno está relacionado con otros factores, como la crisis en las instituciones políticas representativas y la reducción de la capacidad normativa de la ley para regular la vida social, económica y política. Por lo tanto, la judicialización de la política no parece originarse en los problemas conceptuales y teóricos mencionados en la iniciativa de reforma. Así que no estamos de acuerdo con el diagnóstico ni consideramos adecuado el remedio propuesto.

¿Por qué ha generado inquietud el actuar de la jurisdicción electoral?

La justificación de esta reforma, según las consideraciones de la iniciativa, se debe fundamentalmente a dos aspectos:

1. El TEPJF ha sobrepasado su competencia, violando el principio de división de poderes al emitir criterios que exceden sus facultades.
2. En sus fallos, la jurisdicción electoral ha establecido normas generales y extendido su alcance y competencia más allá de las atribuciones legislativas, vulnerando los principios de división de poderes y de reserva de ley.

Según el documento analizado, la práctica del control de constitucionalidad y convencionalidad en México ha incorporado elementos interpretativos que debilitan al legislador y dan un poder creativo a los jueces. Los tribunales mexicanos terminan buscando soluciones fuera del texto de las normas jurídicas positivas y se apoyan en una aplicación directa de principios jurídicos.³
Para abordar el problema, la iniciativa busca incluir en la Constitución el concepto de límite literal de la ley. Con esto, se intenta denunciar cualquier interpretación judicial que exceda dicho límite como un acto de creación ilegítima del derecho y, por ende, como una violación a la división de poderes. Sin embargo, resulta llamativo que la figura jurídica en la que se basa la iniciativa está pensada para el ámbito del derecho penal donde es razonable prohibir la imposición de penas sin una ley específicamente aplicable al delito en cuestión,⁴ no así para el terreno electoral.

Reflexiones finales

En el fondo, el problema no radica, como señala el documento de la Jucopo, en el neoconstitucionalismo, ni en el principialismo o en la teoría de la argumentación jurídica y los principios como mandatos de optimización, sino en los desafíos que enfrenta el legislador para asegurar a tiempo el derecho a la participación política en pie de igualdad de minorías y grupos vulnerables.

Los tribunales electorales han tenido que recurrir a soluciones jurídicas en ausencia de una legislación especial que haga eco a los reclamos de los grupos minoritarios que han acudido a juicio. El TEPJF a lo largo de los años ha implementado acciones afirmativas en temas de postulación; integración de congresos; autoridades electorales; omisiones legislativas sobre personas con discapacidad o minorías sexuales; o paridad al interior de los partidos.⁵ Ha tenido pues un papel relevante en la construcción de una democracia plural.

El papel especial de los tribunales en la protección de las minorías es ampliamente reconocido en la doctrina constitucional. Es especialmente relevante cuando estos grupos han sido excluidos del proceso democrático y necesitan medios para hacerse escuchar cuando la protección de sus derechos es insuficiente.⁶

El activismo judicial en defensa de los derechos de las minorías es un fenómeno conocido y se ha documentado a lo largo de la historia en distintas cortes y jurisdicciones.⁷ Además, se han estudiado numerosos casos en los que diversas minorías acuden a los tribunales para defender sus intereses en áreas que no han sido priorizadas por los parlamentarios. De esta manera, los tribunales se convierten en un recurso esencial para garantizar la igualdad en una sociedad plural y democrática.⁸

Y si bien es cierto que no hay consenso académico en torno a si las cortes o los parlamentos son los mejores vehículos para proteger derechos de minorías,⁹ es patente la gran capacidad de los tribunales para remediar puntos ciegos y cargas de inercia en los procesos políticos de creación de leyes.¹⁰

Finalmente, no cabe pasar por alto que la aprobación de esta reforma en México podría revivir los objetivos de la vieja Escuela de la Exégesis, surgida tras la promulgación del Código Civil francés en 1804. El efecto sería, en pocas palabras, abandonar las prácticas jurídicas que han surgido a partir de la reforma en derechos humanos a la par del desarrollo de la argumentación jurídica contemporánea.

La creencia en que la ley es una fuente objetiva y diáfana del derecho que debe ser interpretada de forma literal, sin prestar atención a otros elementos jurídicos, parece haber perdido su factibilidad desde hace mucho tiempo.

En este contexto, es importante recordar que “la inteligencia constitucional es negación de cualquier simplismo”, como sintetiza Jesús Silva-Herzog Márquez el desafío que supone alcanzar el equilibrio perfecto entre todas las piezas que convergen en la democracia constitucional.¹¹ Por eso, pensamos que cualquier ensayo por reformar la Constitución ha de rendir tributo a la razón, mirando al futuro y sin traer de vuelta prácticas de un pasado muy remoto.

Leopoldo Gama. Asesor en la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Twitter: @pologama

¹ Gaceta Parlamentaria, Palacio Legislativo de San Lázaro, Año XXVI, Número 6240-II-1, jueves 23 de marzo de 2023.

² Cabe señalar que, al parecer, no se elimina necesariamente el sistema de justicia intrapartidario para la defensa de los derechos de la militancia, por lo que las resoluciones en este ámbito aun podrían ser revisadas por el Tribunal Electoral. No obstante, ante las amplias facultades de autodeterminación que se otorgarían a los partidos políticos, surge la incertidumbre respecto a los incentivos que estos tendrían para preservar esquemas de justicia interna adecuados.

³ Llama la atención el siguiente pasaje: “tras la implementación de la reforma en materia de derechos humanos del año 2011, debido a la introducción de conceptos vagos y de nuevas vías para la interpretación judicial se han producido algunas prácticas que han tenido como resultado una erosión en la División de Poderes, y en consecuencia, del parámetro de control constitucional, derivado principalmente de la falta de claridad conceptual de la distinción entre la interpretación y la creación judicial del derecho”, pag. 155 del documento citado en la nota 1.

⁴ En efecto, la iniciativa cita a Matthias Klatt en un trabajo titulado “El límite del tenor literal” que se incluye en una obra escrita para el derecho penal titulada La crisis del principio de legalidad en el nuevo Derecho Penal publicada por la editorial española Marcial Pons en el año 2012.

⁵ Los registros del TEPJF muestran un total de 2,225 juicios promovidos por personas pertenecientes a un grupo vulnerable, entre ellos, indígenas, personas en prisión preventiva, personas con discapacidad, violencia política de género, grupos LGBTTIQ+, afroamericanas y migrantes.

⁶ Sandalow, T. “Judicial Protection of Minorities”, Mich. L. Rev., 75, 1977, pp. 1162-1195.

⁷ Covert, R. M. “The Origins of Judicial Activism in the Protection of Minorities”, The Yale Law Journal, vol. 91, núm. 7, junio de 1982, pp. 1287-1316.

⁸ “Litigating the Rights of Minorities and Indigenous Peoples in Domestic and International Courts”, Studies in Territorial and Cultural Diversity Governance, de Villiers, B., y Marko, J., eds., 2021.

⁹ Sadurski, W. “Constitutional Courts in Search of Legitimacy”, Rights Before Courts. Springer, Dordrecht, 2014.

¹⁰ Dixon, R. “Creating Dialogue About Socioeconomic Rights: Strong-Form Versus Weak-Form Judicial Review Revisited”, International Journal of Constitutional Law, vol. 5, núm. 3, julio de 2007, pp. 391–418.

¹¹ Silva-Herzog Márquez, Jesús, La casa de la contradicción, Ciudad de México, Taurus, 2021, p. 36.