La iniciativa de reforma a los poderes judiciales federal y locales1 presentada por el presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador y seleccionada como prioritaria por la presidenta electa, Claudia Sheinbaum, ha llamado la atención de personas integrantes de la sociedad civil organizada,2 académicas3 y funcionarias públicas,4 particularmente por los problemas asociados a la elección por voto popular de personas juzgadoras.
Sin embargo, poco se ha hablado de los efectos que tendría la reforma, de aprobarse en sus términos, respecto de los medios de control constitucional. Este artículo aborda, en particular, el caso de las acciones de inconstitucionalidad.
La propuesta altera dos elementos esenciales de este medio de control, primero, la procedencia de suspensiones y, en segundo lugar, la votación requerida para declarar la inconstitucionalidad de normas generales. No obstante, para analizar estos cambios y sus implicaciones, en los siguientes párrafos expongo brevemente la naturaleza de las acciones de inconstitucionalidad y los supuestos que hacen procedente la suspensión.
¿Qué es una acción de inconstitucionalidad y quiénes pueden promoverla?
A manera de preámbulo, es necesario destacar la naturaleza de las acciones de inconstitucionalidad como un medio de control constitucional. A través de las acciones alguno de los actores legitimados denuncia ante la Suprema Corte de Justicia la posible contradicción entre una norma jurídica y la Constitución federal. La Corte entonces hace un análisis abstracto de dicha norma y analiza su compatibilidad con el texto de la Constitución. Para presentar la demanda, los interesados cuentan con un plazo de treinta días naturales, contados a partir de la publicación de la norma.
Invariablemente, el pleno de la Suprema Corte conoce de este tipo de procedimientos, puesto que para determinar que una norma efectivamente contraviene la Constitución y, en consecuencia, declarar su eventual invalidez, se exige la votación de cuando menos ocho ministros y, de alcanzarse esa votación, la sentencia que declaró inconstitucional la norma tendrá efectos generales.
La reforma al Poder Judicial Federal en 1994 incorporó la fracción II, al artículo 105 constitucional, 5 que da fundamento a las acciones de inconstitucionalidad. En su diseño original, la facultad de promoverlas estuvo acotada a las minorías parlamentarias (el equivalente al 33 % de los integrantes de la Cámara de Diputados, el Senado de la República y las legislaturas locales) respecto de normas emitidas en sus respectivos órganos legislativos) y a la entonces Procuraduría General de la República (como órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la administración pública) en contra de leyes de carácter federal o local, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano.
Con posterioridad, el texto constitucional ha ido incorporando a otros actores, tales como partidos políticos (1996)6 facultados para demandar la inconstitucionalidad de leyes electorales; organismos públicos de protección de derechos humanos (2006)7 en contra de normas que vulneren derechos humanos; el Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (2014)8 en contra normas y tratados internacionales que vulneren el derecho de acceso a la información y la protección de datos personales; la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal (2014)9 que tomó el lugar de la Procuraduría General para impugnar normas de carácter federal o local y tratados internacionales, en representación del Ejecutivo federal y; finalmente, la Fiscalía General de la República (2014)10 ya como organismo autónomo con posibilidad de impugnar normas de naturaleza penal y procesal penal.
Así, las acciones de inconstitucionalidad se han constituido como un pilar en el sistema jurídico mexicano, considerando que desde 1995, hasta el 15 de julio de 2024 (fecha de consulta), han sido sometidas al conocimiento de la Suprema Corte 2,598; de las cuales 2,327 ya fueron resueltas11 y otras 271 su resolución se encuentra pendiente.12 En este sentido, vale destacar que con el paso de los años este medio de control constitucional se volvió útil para procesar diferencias en la dinámica política. Un par de datos: en 2007, al año siguiente en que se facultó a los organismos públicos de protección de derechos humanos, fueron promovidas 173 demandas de acción de inconstitucionalidad; para el año 2022, según datos de la Suprema Corte, se alcanzó una cifra récord de 308 demandas.13
Pero, más allá de los números, este medio de control constitucional es una herramienta eficiente para la defensa de derechos, como lo fue para dejar de criminalizar el aborto en Ciudad de México (AI 146/2007) y en Coahuila (AI 148/2017); para garantizar el matrimonio igualitario en Aguascalientes (AI 40/2018), Chiapas (AI 32/2016), Jalisco (AI 28/2015) y Nuevo León (AI 29/2018); para reconocer la identidad de niñas, niños y adolescentes trans en Puebla (AI 45/2021) y Baja California Sur (AI 132/2021); así como para garantizar que la seguridad pública a nivel federal esté a cargo de autoridades civiles y no militares (AI 137/2022).
Suspensión de normas en acción de inconstitucionalidad
Desde su expedición en 1995,14 la ley que reglamenta este tipo de procedimientos dispone que la admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada.15 Esto quiere decir, que la norma demandada de inconstitucional seguirá vigente y, por lo tanto, será aplicada hasta en tanto se resuelva el fondo del asunto.
Sin embargo, la Suprema Corte ha interpretado esa disposición legal en el sentido de que, excepcionalmente, puede otorgarse la suspensión respecto de normas generales que impliquen o puedan provocar la transgresión irreparable de algún derecho humano. Esta conclusión sostenida por la Corte atiende a que el artículo respectivo de la ley reglamentaria es anterior a la reforma constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011 y debe interpretarse a la luz del nuevo marco constitucional que mandata proteger y garantizar los derechos.
Como ejemplo, puede mencionarse el caso de la acción de inconstitucionalidad 119/2021,16 promovida por diversos diputados del Congreso de Baja California en contra del decreto que reformó la Ley que Reglamenta el Servicio de Agua Potable y la Ley Orgánica de la Administración Pública en esa entidad.17 Con estas reformas, los servicios públicos de agua, drenaje y alcantarillado que, hasta ese momento, prestaba esa entidad federativa fueron delegados a los distintos municipios.
Los promoventes y la Corte advirtieron que no hubo un análisis de viabilidad que demostrara que los municipios estaban en condiciones de prestar esos servicios. Y, por ello, de no seguirlos prestando el estado de Baja California, la aplicación de la norma implicaría un riesgo de daño al derecho humano de acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico de los bajacalifornianos en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.18
Implicaciones de la iniciativa de reforma respecto de las acciones de inconstitucionalidad
Sin miramientos en los avances a nivel constitucional y como garantía de derechos que han significado los casi treinta años de implementación de este medio de control constitucional, la iniciativa de reforma a los poderes judiciales federal y locales presentada por el Ejecutivo federal tiene implícito un retroceso en la resolución y alcance de las acciones de inconstitucionalidad, tanto en la posibilidad de alcanzar la mayoría exigida para determinar la inconstitucionalidad de una norma, como en la excepcionalidad de suspender provisionalmente su aplicación.
Particularmente, la propuesta de reforma al tercer párrafo del artículo 94 constitucional que plantea reducir de 11 a 9 el número de integrantes de la Corte; el mantenimiento del actual quinto párrafo del artículo 105, fracción II, relativo a la votación necesaria para determinar la inconstitucionalidad de una norma (ocho votos); y la adición de un párrafo final a dicho precepto,19 para elevar a rango constitucional la prohibición de conceder suspensión, limitan al máximo este medio de control constitucional, el cual es de por sí acotado en cuanto a los actores legitimados y las normas que puede demandar cada uno.
El hecho de exigir votación calificada de ocho integrantes del pleno para invalidar normas que han sido demandadas de inconstitucionales es desproporcional, considerando que el pleno estaría integrado únicamente por nueve personas. De manera que el disenso de meramente dos ministras o ministros sería determinante para seguir aplicando una norma demandada de inconstitucional por considerar que viola derechos humanos, restringe el acceso a la información pública, infringe los principios rectores en materia electoral o las reglas del procedimiento penal.
Además, elevar a rango constitucional la prohibición de, excepcionalmente, conceder suspensión en este tipo de procedimientos limita por completo la capacidad de agencia de la Suprema Corte, incluso en aquellos casos en los que la aplicación de una norma causaría daños irreparables en los derechos de las personas, como en el ejemplo de Baja California. En aquel caso, de no haber suspendido la norma, la entidad habría dejado de prestar los servicios relacionados con agua potable y saneamiento, pues con la reforma dicha atribución recaería en los municipios. Sin embargo, en caso de que los municipios no estuvieran en condiciones de prestar esos servicios de manera eficiente, serían los habitantes de esos municipios quienes sufrirían por la falta de agua y saneamiento.
Si bien el objetivo principal de la iniciativa de reforma constitucional en materia de poderes judiciales federal y locales no es reestructurar este medio de control constitucional, en los hechos, tiene implicaciones notables en cuanto a su aprobación y alcances. De ahí que sea necesario que los artículos en análisis sean especialmente debatidos por quienes integran el poder reformador de la Constitución, de cara a la ciudadanía destinataria de las normas que han sido impugnadas vía acción de inconstitucionalidad.
María Guadalupe Vega Cardona. Licenciada en derecho y estudiante de la especialización en constitucional por la UNAM. Ha colaborado en la defensa de derechos humanos desde la sociedad civil y organismos públicos de derechos humanos, en temas de seguridad, personas defensoras, libertad de expresión, género, igualdad y no discriminación. Cuenta con experiencia en litigio constitucional, principalmente en acciones de inconstitucionalidad y juicio de amparo.
1 Iniciativa del Ejecutivo federal con proyecto de decreto, por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de reforma del Poder Judicial.
2 México Unido Contra la Delincuencia, “Los riesgos de la reforma constitucional del Poder Judicial de la Federación Análisis de la iniciativa legislativa”.
3 César Astudillo, “La reforma al Poder Judicial. Efectos en el estatus y la mecánica de elección —por voto popular— de sus integrantes”, pp 287-300; J. Jesús Garza Onofre, “Reforma al Poder Judicial. Sustitución del actual Consejo de la Judicatura Federal por un nuevo órgano de administración judicial separado de la Suprema Corte y creación de un tribunal de disciplina judicial”, pp. 301-318, Análisis técnico de las 20 iniciativas de reformas constitucionales y legales presentadas por el presidente de la República, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
4 Centro de Estudios Constitucionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, “ANÁLISIS DE LA INICIATIVA DE REFORMA AL PODER JUDICIAL EN MÉXICO Problemas asociados con la iniciativa de reforma constitucional del Poder Judicial presentada el 5 de febrero de 2024”.
5 Decreto mediante el cual se declaran reformados los artículos 21, 55, 73, 76, 79, 89, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 110, 111, 116, 122 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994.
6 Decreto mediante el cual se declaran reformados diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996.
7 Decreto por el que se adiciona el inciso g) a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de septiembre de 2006.
8 Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 07 de febrero de 2014.
9 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014.
10 Ídem.
11 Índice de Acciones de Inconstitucionalidad Resueltas a partir de 1995.
12 Índice de Acciones de Inconstitucionalidad Pendientes de Resolución.
13 Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad.
14 Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, expedida mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 1995.
15 Cfr. Artículo 64, último párrafo de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
16 Acuerdo del 20 de agosto de 2021, mediante el cual el entonces Ministro Presidente ordena integrar el expediente de la acción de inconstitucionalidad 119/2021.
17 Decreto No. 289 mediante el cual se aprueban diversas reformas a la Ley que Reglamenta el Servicio de Agua Potable en el Estado de Baja California; asimismo, se aprueba la reforma al artículo 38 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 29 de julio de 2021.
18 Acuerdo del 30 de agosto de 2021, dictado por el Ministro instructor en el Incidente de suspensión de la acción de inconstitucionalidad 119/2021.
19 La iniciativa propone agregar un último párrafo a la fracción II, del artículo 105 constitucional, con el siguiente texto: “Tratándose de controversias constitucionales o de acciones de inconstitucionalidad planteadas respecto de normas generales, en ningún caso su admisión dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada”.