El lunes 7 de septiembre dio inicio el proceso electoral 2021, y muchas comunidades indígenas se encuentran también preparando sus procesos de nombramiento de autoridades tradicionales a través de sus usos y costumbres. La comunidad purépecha de Cherán abrió en 2011 un precedente fundamental para la lucha del movimiento indígena nacional en este aspecto: por primera vez el Estado mexicano, a través del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), reconoció que una comunidad indígena puede ejercer un modelo propio de participación política sin la necesidad de que intervengan los partidos políticos, ni de que se adecue el procedimiento a la forma mayoritaria, esto es, a través de urnas y organizado enteramente por un instituto electoral.
Esto en atención al derecho a la libre determinación, autonomía y autogobierno, con sustento tanto en la Constitución como en diversos instrumentos internacionales, y con independencia de que las leyes locales lo contemplaran. Por primera vez, entonces, este derecho pudo ser directamente ejercido diez años después de haber sido reconocido a nivel constitucional.
El siguiente paso en la lucha fue planteado rápidamente por las comunidades indígenas que no se encuentran asentadas en una cabecera municipal, como Cherán, sino en las submunicipalidades o tenencias, como se les conoce en Michoacán. ¿El derecho a la libre determinación y, por tanto, al autogobierno sólo puede ser ejercido en el ámbito municipal? ¿No implicaría ello negar este derecho a la inmensa mayoría de las comunidades indígenas del país que no se asientan en las cabeceras? En casos como el michoacano, la propia Constitución del estado reconoce que el derecho a la libre determinación se puede ejercer en el ámbito comunitario, y no el sólo municipal. Pero, ¿cómo hacerlo efectivo?
Ilustración: Raquel Moreno
Es así que la comunidad de Pichátaro, tenencia del municipio de Tingambato, Michoacán, acudió al Colectivo Emancipaciones, al cual pertenezco, en busca de acompañamiento jurídico para demandar este derecho y poder ejercer también su propio gobierno tradicional con todo lo que ello implica, incluido el ejercicio de presupuesto público.
La demanda fue planteada al mismo TEPJF, dado que la libre determinación, la autonomía y el autogobierno son derechos políticos de los pueblos indígenas a través de los cuales las comunidades participan en la vida política del estado. No tiene ninguna relación con lo electoral sino con lo político, se trata de lo que es quizá una de las expresiones en principio más comunes y esenciales del estado: la de ejercer gobierno. Si consideramos que se reconoce que México es una nación pluricultural y que sus pueblos indígenas tienen el derecho de determinar libremente sus formas de organización política, el gobierno se puede entonces ejercer conforme a distintos principios, entre ellos los que rigen las instituciones políticas de los pueblos indígenas.
Así lo consideró la Sala Superior del TEPJF en la sentencia SUP-JDC-1865/2015. Como apuntó además un magistrado el resolver este juicio ciudadano, conocido como el caso Pichátaro, no se puede ejercer gobierno sin presupuesto y no se pueden reconocer derechos sin las garantías para su ejercicio, porque de otra manera lo que sucede efectivamente es que los derechos se niegan.
Con este precedente, del que derivaron varios criterios, en 2016 se abrió por primera vez una vía judicial para que todas las comunidades indígenas del país pudieran gozar efectivamente el derecho a la libre determinación, 15 años después de que se reformara el artículo 2º constitucional y 25 años después de que se ratificara el Convenio 169 de la OIT. El derecho a la libre determinación y al autogobierno estaba entonces garantizado jurídica y judicialmente en el ámbito comunitario, y los ayuntamientos tendrían ahora que darle a toda comunidad que lo demandara la parte proporcional del presupuesto público que les corresponde, conforme al criterio poblacional, para que las autoridades comunitarias lo ejercieran directamente.
A Pichátaro le siguieron San Felipe de los Herreros, Arantepacua, Santa Fe de la Laguna y otras comunidades en Michoacán, en Puebla, en Oaxaca, incluso en la Ciudad de México cuando uno de los pueblos originarios de Xochimilco demandó este derecho. En Michoacán, estas comunidades han venido ejerciendo recursos provenientes tanto de la entidad como de la federación, y ante la nueva realidad jurídica propiciada por la interpretación judicial de los alcances del derecho a la libre determinación. En específico con la transferencia de responsabilidades relacionadas con el ejercicio de los derechos a la autodeterminación, autonomía y autogobierno, vinculado con el derecho de los pueblos indígenas a la participación política efectiva y a la administración directa de los recursos que les corresponden.
Así, el propio Congreso del estado entendió que se trata de un derecho humano que está por encima de las prerrogativas de los gobiernos en los tres niveles y, por consiguiente, la necesidad de comenzar a hacer algunas adecuaciones legales no para negar el derecho, sino para fiscalizar el ejercicio de los recursos conforme a reglas claras.1
Las experiencias, desde luego, son variadas, y unas más exitosas que otras, pero como todo proyecto en construcción, se tomó en la mayoría de los casos con responsabilidad y seriedad. No se trata de que las comunidades recibieran la parte que les correspondía de las participaciones estatales y federales e hicieran un uso discrecional de los recursos sin rendir cuentas, o que fuera la oportunidad perfecta para reforzar posibles cacicazgos o para buscar huecos legales que permitan desviar los recursos sin consecuencias.
A diferencia de los ayuntamientos, que sí tienden a estos manejos obscuros de los recursos públicos, las comunidades en su mayoría se sometieron a un doble escrutinio: el del Estado y el de sus comunidades. Sus formas de democracia y de organización social, política y económica, han probado ser eficientes para que las autoridades comunitarias entiendan su función y la afronten con responsabilidad, a la vez que les dan la fuerza de la comunidad para afrontar los muchos obstáculos que la burocracia estatal les sigue oponiendo, pese a que se trata del ejercicio de un derecho reconocido en la Constitución y en los tratados internacionales. Comunidades donde había obras que llevaban tantos años inconclusas que estaban cerca de convertirse en ruinas, por ejemplo, después de ejercer directamente su presupuesto, pudieron por fin terminarlas.
Sin embargo, una nueva integración de la Sala Superior del TEPJF decidió el pasado mes de julio que la jurisdicción político-electoral dejará de garantizar los derechos de libre determinación, autonomía y autogobierno. Vale recalcar que sólo han podido hacerse efectivos vía juicios de protección de los derechos político-electorales del ciudadano pese a estar reconocidos desde hace años. La mayoría de los magistrados, quienes votaron a favor de hacer improcedente la vía, no dieron ningún argumento para sostener su voto; se limitaron a manifestarse de acuerdo o incluso obligados2 a seguir lo dicho por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sentencia del amparo directo 46/2018, de la cual ni siquiera se derivó una tesis.
En este caso la controversia versaba sobre si la Sala Indígena del Poder Judicial de Oaxaca era competente para conocer sobre la administración directa de ciertos rubros del presupuesto federal por parte de una comunidad indígena o; si por el contrario, la instancia competente era el Tribunal Administrativo. La Corte determinó que la Sala Indígena era competente, aunque consideró que las comunidades indígenas no pueden ejercer directamente presupuesto público. En una línea que no ameritó más reflexión, simplemente señaló que esto no era tampoco era competencia electoral.
Para la mayoría de la actual integración de la Sala Superior, además de que “ya lo dijo la Corte”, por una parte, se trata de una cuestión relativa a la hacienda municipal y no de derechos de los pueblos indígenas y; por otra, la competencia de los tribunales debe atender a la letra explícita de la ley. De ahí que considere errónea la acción declarativa de certeza de derechos que, en un espíritu de auténtico tribunal constitucional, la integración anterior realizó para abrir la competencia a estos asuntos y garantizar el derecho a la libre determinación, autonomía y autogobierno indígena, que como ya se dijo no había podido ser ejercido ya que la Constitución lo reconoce, pero no otorga garantías para su goce.
Con esta determinación, se vulnera además el derecho de los pueblos indígenas al acceso efectivo y en clave intercultural a la justicia del Estado. Y es que, por si fuera poco, con base en el caso oaxaqueño, la Sala Superior del TEPJF parece afirmar que los pueblos indígenas de México cuentan con un tribunal especializado para resolver sus conflictos, cuando la realidad es que sólo dicha entidad federativa lo contempla. Por su parte, tampoco el principio de progresividad de los derechos humanos fue considerado, pues además los criterios contenidos en tesis derivadas del caso Pichátaro, fueron abandonados.
Sin embargo, las comunidades que ya ejercen directamente el presupuesto y se autogobiernan, continuarán con ese esquema al menos en Michoacán, y algunas de ellas se preparan también para nombrar conforme a sus usos y costumbres a los nuevos integrantes de sus consejos de gobierno.
Respecto de la sentencia, en términos jurídicos es un escándalo, es un claro ejercicio de regresión de los derechos y va en contra de la misma Constitución federal y de los tratados internacionales de los derechos humanos. En términos políticos, nos indigna, pero así es el derecho y así es el Estado. Son una ruleta rusa.
Erika Bárcena Arévalo. Investigadora del IIJ-UNAM e integrante del Colectivo Emancipaciones.
1 La Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas del Estado de Michoacán de Ocampo contempla en el penúltimo párrafo de su artículo 2: “La Auditoría Superior de Michoacán revisará, fiscalizará y evaluará la gestión de los poderes del Estado, de los ayuntamientos, concejos municipales, comunidades o consejos indígenas y ciudadanos, y de todas las demás Entidades públicas estatales y municipales que manejan fondos públicos, y de aquellos organismos que por disposición de ley se consideren autónomos, así como cualquier Entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomisos, mandatos, fondos o cualquier otra figura jurídica bajo la que se manejen recursos públicos.” Por su parte, en el artículo 3, señala: “Para los efectos de esta ley se entenderá por:[…]IV. Comunidades o consejos indígenas y ciudadanos: Todas aquellas comunidades, consejos indígenas o ciudadanos que derivado de una resolución jurisdiccional hayan accedido a la transferencia y manejo directo de sus recursos públicos.”
2 El artículo 235 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece textualmente que sólo la “jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación será obligatoria para el Tribunal Electoral, cuando se refiera a la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los casos en que resulte exactamente aplicable”.