La ruta del dinero: ¿cuándo los partidos políticos hacen transferencias indebidas de dinero público?

Las personas juzgadoras interpretan el derecho mientras resuelven casos. Esto da como resultado que la decisión por parte de un tribunal pueda resultar en ocasiones un sinfín de resultados. El tema se complica aún más cuando lo que está en juego son recursos públicos y quiénes tienen acceso a ellos. En los siguientes párrafos se explicará la última decisión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en materia de fiscalización de partidos políticos a partir del informe anual de ingresos y gastos de Morena, correspondientes a 2020.

Los partidos políticos reciben recursos públicos para promover la participación del pueblo en la vida democrática, obtener votos en las elecciones y capacitar o promover temas específicos como, de entre otros, los derechos políticos de las mujeres. La distribución de estos recursos funciona bajo una lógica anual; es decir, el financiamiento que reciben los partidos políticos se determina año con año. De esta manera, los partidos políticos empiezan el año con cierta cantidad de dinero y, al finalizar el año, tienen la obligación de devolver a las tesorerías los recursos públicos que no utilizaron.¹ A esto se le conoce como el principio de anualidad. Este mecanismo garantiza que los partidos políticos reciban recursos públicos de manera que se genere una cancha pareja en la que sigan las mismas reglas para su ejercicio, utilizando el dinero público de acuerdo con los escenarios políticos de ese año.

Ahora bien, para entender cómo un partido nacional ejerce su financiamiento, es necesario conocer su estructura. Morena es un partido político nacional que tiene acreditación en las entidades federativas. Esto se traduce en que tiene un Comité Ejecutivo Nacional (CEN) que funciona a nivel federal y diversos Comités Ejecutivos Estatales (CEE) que funcionan en cada entidad federativa. A partir de ello, Morena recibe dinero de la federación y de las entidades federativas para realizar sus actividades correspondientes al ámbito territorial que les corresponda.

El punto de partida de la controversia se da cuando en diciembre de 2020, Morena transfirió dinero público, el cual no había sido utilizado en dicha anualidad, proveniente de los CEE de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Ciudad de México, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán al CEN. El objetivo de dichas transferencias era reservar recursos públicos para eventualmente comprar edificios en las entidades federativas de manera que los CEE realizaran ahí sus actividades de organización.

El mecanismo que eligió Morena para que dichos recursos no formaran parte de su patrimonio al momento de finalizar el año fue la creación de un fideicomiso, el cual sería administrado por BBVA Bancomer para que gestionara las compras y creara rendimientos. Esta estrategia financiera dio como resultado que en 2021 compraran un total de cinco edificios en las siguientes entidades federativas: Baja California Sur, Ciudad de México, Tamaulipas y Morelos.

En este contexto, el Instituto Nacional Electoral (INE) es la autoridad encargada de revisar de manera anual los ingresos y gastos de los partidos políticos para garantizar que el dinero público sea utilizado de manera apropiada y conforme a lo que establece la ley. En el caso de Morena, el INE consideró que las transferencias que realizó eran ilegales, porque los partidos políticos solamente pueden transferir dinero público local a lo federal para tres supuestos: pagar a proveedores, prestadores de servicios e impuestos.² El razonamiento del INE era simple: la ley señala que los partidos políticos pueden transferir recursos públicos para tres destinos; de ellos, la compra futura de edificios no es alguno de los supuestos ni podría encuadrarse. Por ello, como Morena no hizo transferencias de los CEE al CEN conforme a lo establecido en la ley, procedía declarar su ilegalidad y sancionarle por dichas conductas.

En consecuencia, el INE decidió que: 1) el CEN de Morena debía devolver el dinero a los CEE; 2) los CEE de Morena debían devolver los recursos a las tesorerías de las entidades federativas y recibir una sanción del diez por ciento sobre el monto de lo que transfirieron; 3) se permitió que en la devolución de dinero se descontará el costo de los edificios ya comprados; y 4) los CEE de Morena tuvieran la posibilidad de no devolver el dinero a las tesorerías para crear fideicomisos locales con los que continuaran con la compra de edificios en las entidades federativas correspondientes.

La Sala Superior conoció del caso en tres demandas distintas:³ una del caso del CEN⁴ y las otras dos respecto a los CEE de Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Durango, Jalisco, Oaxaca, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Veracruz y Yucatán.⁵ En estos asuntos, el problema a resolver era si las transferencias de dinero realizadas por los CEE al CEN estaban permitidas por la ley. Con el fin de tener más claridad sobre los casos, en la siguiente tabla se desglosan los recursos involucrados:

La Sala Superior tuvo que analizar dos cuestiones: 1) la legalidad de las transacciones del partido, y 2) las sanciones que debían permanecer, como la devolución del dinero y la multa por la falta. Entonces, la Sala Superior tenía que resolver si es posible y, en su caso, cómo los partidos políticos pueden ahorrar sus remanentes. Es decir, si es válido que los partidos hagan una triangulación del dinero —pasar recursos locales al ámbito federal y, de ahí, a un fideicomiso— o si las transferencias al interior del partido son permitidas únicamente en situaciones concretas (pago de proveedores, prestadores de servicios y de impuestos).

La mayoría de la Sala Superior del TEPJF razonó que los partidos políticos pueden generar ahorros, a través de fideicomisos, para comprar edificios para llevar a cabo sus actividades, ya que no hay prohibición para crear fideicomisos con fines legales y el dinero sigue siendo parte de su patrimonio. Entonces, las transferencias realizadas por Morena resultaban legales y no violaban el principio de anualidad, sino que se establecía una excepción a la devolución de dinero no utilizado durante el año para el cual fue entregado. Incluso, consideraron que la interpretación del INE restringía la libertad financiera de los partidos políticos. Por lo tanto, se eliminó la obligación de devolver el dinero a los CEE.

Sin embargo, una minoría de magistrados no compartió el criterio. En su consideración, las transacciones realizadas por Morena eran ilegales, porque los partidos políticos solamente pueden transferir dinero local al CEN para el pago de proveedores, prestadores de servicios y de impuestos debidamente registrados en la contabilidad local anterior. Es decir, la transferencia de dinero solamente podía tener como objetivo cumplir con los pagos pendientes generados durante el mismo año. Este criterio defendía el principio de anualidad, porque consideraban que no se podía separar la lógica de anualidad que rige al erario y la devolución de recursos no utilizados. Además, estimaron que la decisión mayoritaria permitía esquemas financieros con el objetivo de evadir la devolución de los recursos públicos no utilizados. Esto generaría consecuencias negativas a la equidad entre partidos al provocar una desigualdad financiera entre ellos, e incitarlos a incumplir el principio de austeridad y la correcta administración de dichos recursos.⁷

Así, el punto de diferencia entre la mayoría y la minoría es que los primeros centraron la argumentación en la posibilidad de ahorrar los remanentes y los fines que los justifican como lo es la compra de edificios; mientras que los segundos defendieron el límite a la transacción de dinero público para garantizar que los recursos no utilizados fueran devueltos al erario. Si bien, la diferencia podría ser sutil, el efecto recae en la transparencia del uso de recursos públicos y en la posibilidad de crear gastos para regresar menos dinero público.

Ahora bien, para conocer sobre las sanciones impuestas al partido por sus transacciones, la Sala Superior tenía que definir primero si en las demandas había una interpretación que hacer sobre la Constitución. Al respecto, la mayoría consideró que el asunto permitía definir un criterio relacionado con una interpretación de la Constitución federal y para analizar el principio de anualidad. De nueva cuenta, se consideró que Morena realizó transferencias de manera legal y que procedía crear una excepción al principio de anualidad, por lo que se eliminaban todas las sanciones impuestas por el INE. En cambio, la minoría de magistrados consideró que las demandas no presentaban un problema jurídico que pudiera ser contrario a la Constitución federal, puesto que Morena no había realizado dichos planteamientos y el asunto solamente tenía problemas de valoración legal. Por lo tanto, procedía no analizar los asuntos, sino desecharlos, con lo que se mantenían las sanciones del INE.

En conclusión, el criterio resuelto por la Sala Superior es un parteaguas en el mundo de lo permitido para los partidos políticos sobre el uso de recursos provenientes del erario público. Como pudo leerse, los partidos políticos ahora tienen permiso tanto para crear mecanismos financieros enfocados en lograr objetivos como tener instalaciones para llevar a cabo sus actividades, como para mover el dinero que, en un supuesto normal, tendría que devolverse a las tesorerías. El efecto que tendrá esta decisión en las finanzas del pueblo mexicano quedará por verse en la buena fe de los partidos políticos.

Elizabeth V. Leyva. Licenciada en derecho por el CIDE. Secretaria auxiliar de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

* Nota: La autora agradece la colaboración en este artículo de Augusto Arturo Colín Aguado y María Paula Acosta Vázquez.

¹ La Sala Superior impuso esta obligación en la sentencia SUP-RAP-758/2017.

² Lo anterior, conforme al artículo 150, párrafo 11, del Reglamento de Fiscalización, el cual señala:

[l]os partidos políticos podrán realizar transferencias con recursos locales al Comité Ejecutivo Nacional o Comités Directivos Estatales para su operación ordinaria, exclusivamente para el pago de proveedores y prestadores de servicios, y para el pago de impuestos registrados en la contabilidad local; en el caso de campaña genérica que involucre a un candidato federal y local, únicamente para el reconocimiento de gastos a la campaña beneficiada.

³ La Sala Superior en el Acuerdo de Sala, resuelto el diecinueve de marzo del presente año, determinó que, conforme a las reglas de competencia, las Salas regionales conocerían sobre las impugnaciones locales y la Sala Superior sobre lo federal. La Sala Superior resolvió los tres asuntos en el ocho de junio del dos mil veintidós.

⁴ SUP-RAP-101/2022 y SUP-RAP-107/2022, acumulado.

⁵ SUP-REC-186/2022, y SUP-REC-249/2022.

⁶ El total de las transferencias era $372,461,840.00; sin embargo, debe restársele $ 75 063 636.91 por ser el valor de los edificios ya comprados, conforme a lo decidido por el INE.

⁷ La minoría también consideró que lo decidido en este caso podría repercutir en el financiamiento que reciben los partidos políticos para el caso de las campañas electorales y la devolución de recursos públicos.