En la sesión del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) del martes 29 de noviembre de 2022 se discutió y aprobó el proyecto de resolución de la controversia constitucional 90/2020 promovida por la Cámara de Diputados en contra de Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. Este asunto fue proyectado por la ministra Margarita Ríos Farjat y consiguió ser avalado por otros siete de sus colegas que integran el Pleno. Pero ¿en qué consistió la demanda? ¿Qué planteaba el proyecto? ¿Cuál fue la discusión que se dio en torno a esto? ¿Qué implicaciones tiene dicha resolución? Y, sobre todo, ¿qué sigue después de esto?
Contexto
Para entrar en contexto, conviene recordar que la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional de marzo de 2019, además de crear a dicha institución encargada de la seguridad pública a nivel federal, ordena al Congreso de la Unión expedir la legislación que la regule y hacer las adecuaciones legales necesarias para su vigencia. En congruencia, en mayo de 2019, el Congreso emitió la Ley de la Guardia Nacional, la Ley que Regula el Uso de la Fuerza y la Ley Nacional del Registro de Detenciones, y modificó la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Asimismo, este decreto de reforma constitucional posibilita al presidente de la República para disponer de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, por un periodo de cinco años, en tanto la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial -esto último de conformidad con el multicitado artículo quinto transitorio.
Posterior a ello, el 11 de mayo de 2020, el presidente de la República precisamente emitió un acuerdo integrado por cinco artículos en los que: 1) se ordena a la Fuerza Armada permanente (Ejército y Fuerza Aérea Mexicana –Sedena– y la Armada de México –Semar–) a participar con la Guardia Nacional en funciones de seguridad pública; 2) remite a la Ley de la Guardia Nacional para delimitar su participación; 3) señala la obligación de las Fuerzas Armadas de respetar los derechos humanos y acatar las normas en materia de uso de la fuerza; 4) se instruye al Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana para coordinarse con la Sedena y la Semar y definir la actuación de éstas en la Guardia Nacional; y 5) dispone que la supervisión de las tareas que realicen las Fuerzas Armadas en cumplimiento al acuerdo serán supervisadas por los órganos internos de control de la Sedena (para el ejército y fuerza área) y por la Semar (para el caso de Armada).
Demanda
En contra de dicho acuerdo, la entonces presidenta de la Mesa Directiva en la Cámara de Diputados, Laura Rojas Hernández, promovió una controversia constitucional arguyendo esencialmente lo siguiente:
- Se violan los principios de división de poderes y reserva de ley pues para que el presidente López Obrador pudiese ejercer la facultad prevista en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional, es necesaria la existencia de una ley que determine las bases para ello.
- El acuerdo no fue debidamente fundado.
- El presidente de la República va más allá de la facultad prevista en el quinto transitorio, pues contraviene los principios de excepcionalidad, extraordinariedad, regulación, fiscalización, subordinación y complementariedad; aunado a que con su emisión no se garantiza el carácter civil de la Guardia Nacional.
Proyecto de resolución
Ahora bien, el proyecto de resolución planteado por la ministra Ríos Farjat, en principio, parte de la convicción que “el Acuerdo impugnado no normaliza la militarización ni constituye una medida que evidencia una renuncia a la formación de una Guardia Nacional”.1 Asimismo, en torno a los argumentos planteados por la Cámara de Diputados en su controversia propone la siguiente determinación:
- No se viola los principios de división de poderes y reserva de ley porque el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional, del 26 de marzo de 2019, facultó expresamente al presidente de la República para hacer uso de las fuerzas castrenses en tareas de seguridad pública, sin exigir la emisión de una norma previo a ello.
- Sí es fundado el acuerdo y su fundamento lo halla precisamente en el quinto artículo transitorio.
- El acuerdo sí delimita la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública en forma temporal, extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria con la Guardia Nacional, hasta en tanto ésta desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial.
En consecuencia, propuso reconocer la validez del acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, emitido por el presidente de la República, publicado el 11 de mayo de 2019 en el Diario Oficial de la Federación.
¿Qué se discutió?
La postura de los ocho ministros de la mayoría fue en el sentido de avalar el proyecto, prácticamente en sus términos, por considerar que, con la emisión de tal acuerdo, el presidente de la República no invadió las competencias del poder legislativo, sino que únicamente ejerció la facultad que le confiere el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional. Aunado a que este acuerdo en efecto desarrolla los principios de regulación, fiscalización, subordinación y complementariedad de las Fuerzas Armadas en la Guardia Nacional.
No obstante, la decisión no fue unánime, pues hubo disidencia de los ministros Luis María Aguilar, Juan Luis González y Alberto Pérez Dayán, quienes se manifestaron en contra por los siguientes motivos:
- LMA: El Acuerdo carece de fundamentación, pues no basta con que lo haya emitido el ejecutivo federal en ejercicio de la facultad prevista en el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional, sino que debió justificar cada uno de los principios que exige el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública.
- JLG: No es suficiente que en el acuerdo reitere que la participación de la Fuerzas Armadas debe darse de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, es importante que se desarrollen para que se garantice la excepcionalidad de su participación.
- APD: Deberían invalidarse algunas de las disposiciones del acuerdo impugnado, pues otorgan a las Fuerzas Armadas facultades que desbordan el contenido del artículo quinto transitorio de la reforma constitucional, del 26 de marzo de 2019, particularmente en materia de detenciones y aseguramiento de bienes relacionados con la comisión de delitos.
Implicaciones
En primer lugar, esta resolución implica la validación constitucional del acuerdo, el cual seguirá vigente hasta 2024. Al respecto hay que considerar que, cuando se emitió este decreto, el plazo previsto era de cinco años contados a partir del 27 de marzo de 2019, es decir, con vigencia a marzo de 2024, conforme al quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional publicado el 26 de marzo de 2019.2
En segundo lugar, la Corte insistió que “en este caso” se estudia únicamente el acuerdo y que éste, consistió en materializar la facultad del ejecutivo federal de disponer de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, conforme al artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional, por lo que “no es un tema de militarización.” Asumir esa postura es riesgoso, pues niega que existe una dinámica por parte de los poderes ejecutivo y legislativo para militarizar la seguridad pública. Así también dejó de tomar en cuenta que el acuerdo impugnado dotó de contenido los criterios establecidos en el artículo quinto transitorio que son claramente contrarios a la intención del constituyente permanente de poner límites a la actuación de las fuerzas militares en tareas ajenas a la disciplina militar. Lo cual, sí invade las competencias del Congreso de la Unión, aunque el decreto no haya ordenado expresamente la emisión de una legislación específica en el tema.
Al hacer el análisis casuístico del decreto y determinar su validez por argumentos primordialmente relacionados el correcto ejercicio de las competencias de los poderes ejecutivo y legislativo, la SCJN perdió de vista las implicaciones reales en materia de derechos humanos y los riesgos a las instituciones democráticas. Resolver sin ser conscientes del contexto en el que se insertan las normas o actos sometidos a su consideración como máximo tribunal constitucional del país, implica la convalidación de las decisiones tomadas en sede administrativa y legislativa, sin ser un contrapeso real.
Conclusiones: implicaciones y perspectiva a futuro
Aun y cuando la SCJN afirma que el acuerdo fue expedido por el presidente de la República para “materializar” el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional en materia de Guardia Nacional, lo cierto es que no responde a los criterios de excepcionalidad del uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública que exige el parámetro de regularidad en estos asuntos, pues su la sola mención no basta para justificar su constitucionalidad.
Es decir, este acuerdo:
- No es extraordinario, toda vez que no se justificaron las circunstancias excepcionales que lo ameriten previo a su expedición. Aunado a ello, a pesar de que la SCJN asumió que el contexto de inseguridad y violencia que vivimos en el país excusa la vigencia del Acuerdo, tal situación no fue prevista por el presidente de la República al emitirlo.
- No está debidamente regulado, pues además de que el acuerdo es breve y no delinea la participación de la fuerza armada, la Ley de la Guardia Nacional que lo complementa y a la que se remite, fue impugnada por estimarla contraria al orden constitucional.
- No está debidamente fiscalizado, pues para tener por satisfecho dicho presupuesto es necesario que la vigilancia se dé por órganos civiles, independientes y técnicamente capaces (conforme al parámetro fijado por la Corte IDH); sin embargo, el acuerdo únicamente señala que las tareas que realice la Fuerza Armada permanente estarán bajo la supervisión y control del órgano interno de control de la dependencia que corresponda (Sedena o Semar) las cuales son de naturaleza militar y no son técnicamente capaces en materia de derechos humanos o en materia de seguridad pública.
- No es subordinado, porque en el acuerdo únicamente “se instruye” al Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana para coordinarse con los secretarios de la Defensa Nacional y de Marina para definir la forma en que las actividades de la Fuerza Armada permanente complementarán la función de la Guardia Nacional. De manera que su relación es coordinada y no subordinada al mando civil.
- No es complementario, pues se les delegan funciones que le corresponden a la Guardia Nacional; las funciones que llevan a cabo las Fuerzas Armadas no deben sustituir a quienes son titulares de ellas, sino complementarlas.
Es importante mencionar que existen por lo menos tres sentencias de Tribunales Colegiados de Circuito que han otorgado amparos a favor de organizaciones de la sociedad civil y personas activistas por considerar que este acuerdo no es compatible con los parámetros constitucionales y convencionales. El Poder Judicial de la Federación tiene una responsabilidad para posicionarse como un verdadero contrapeso ante la expansión militarista que ha ocasionado numerosas violaciones a los derechos humanos.
Como sociedad civil debemos exigir que los ocho recursos que están pendientes de resolución en la SCJN sean discutidos de manera abierta, democrática y con perspectiva de derechos humanos.
María Guadalupe Vega Cardona, Cristina Reyes Ortiz y María Guadalupe Vega Cardona. Abogadas del Área de Litigio Estratégico de México Unido Contra la Delincuencia.
1 Versión estenográfica 29 de noviembre nov del 2022, p. 16.
2 Este Decreto fue recientemente reformado y se amplió el plazo hasta marzo de 2028.