El denominado fuero constitucional es una protección establecida en la Constitución para ciertos servidores públicos, federales y locales, que tiene como finalidad que no puedan ser procesados penalmente durante el tiempo que dure el ejercicio de su encargo, a efecto de evitar que sean objeto de persecuciones políticas. Esta figura de protección se encuentra establecida en el artículo 111 constitucional y no debe ser entendida como una medida que permite la impunidad ya que, en caso de que los servidores públicos protegidos hubiesen cometido un delito durante el tiempo de su encargo, existe la posibilidad de iniciar el procedimiento de declaratoria de procedencia, conocido como desafuero, para retirarles dicha protección constitucional y consecuentemente puedan ser procesados penalmente por las autoridades competentes.1
Este procedimiento es llevado por la sección instructora de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión que, ante la recepción de una solicitud de desafuero, debe integrar un expediente y dictar una declaratoria de procedencia o no. Sin embargo, debe tenerse presente que los efectos de esta declaratoria serán distintos, ya que tratándose de los servidores públicos federales mencionados en el primer párrafo del artículo 111 citado la declaratoria tendrá como efecto desaforar al servidor público de manera inmediata y ponerlo a disposición de las autoridades competentes; mientras que tratándose de los servidores públicos de las entidades federativas, mencionados en el quinto párrafo del artículo 111 constitucional, que presuntamente hubiesen cometido un delito federal, la declaratoria de procedencia sólo tendrá el efecto de ser comunicada a los Congresos locales para que sean éstos los que, en ejercicio de sus atribuciones, determinen si ha lugar o no a proceder penalmente contra dichos servidores públicos y, por tanto, ponerlos a disposición de las autoridades competentes.2
En este contexto, vale la pena comentar dos casos actuales sobre la impugnación de procedimientos de desafuero de servidores públicos locales que, desafortunadamente, nos permiten advertir que el Poder Judicial de la Federación (PJF) no imparte justicia de manera imparcial, pronta y expedita como lo dispone el artículo 17 constitucional, sino que, por el contrario, lleva a cabo una justicia selectiva.
El primer caso es el procedimiento de desafuero del gobernador de Tamaulipas, en el que, en abril de 2021, la sección instructora de la Cámara de Diputados determinó que había lugar a proceder penalmente en su contra. Los efectos de esta declaratoria de procedencia fueron impugnados por el Congreso de Tamaulipas mediante la controversia constitucional 50/2021 en la que defendió la soberanía de la entidad federativa ya que la Cámara de Diputados pretendía que el gobernador quedara desaforado inmediatamente, siendo que, como se ha señalado, conforme a la Constitución quien tiene la última palabra para esa determinación es el Congreso local. Posteriormente, el Congreso local promovió una segunda controversia constitucional, la 70/2021, en contra de la solicitud y emisión de la orden de aprehensión, no obstante que el gobernador mantenía su protección constitucional, dado que el Congreso local había determinado no retirarle el fuero.3 De igual manera, en contra de los efectos y ejecución de dicha declaratoria de procedencia, el gobernador del estado promovió un juicio de amparo indirecto,4 así como dos controversias constitucionales más —96/2021 y 168/2021— en contra de la solicitud y emisión de la orden de aprehensión.5 La controversia constitucional 50/2021 fue turnada al ministro Juan Luis González Alcántara, quien la desechó por considerar que no existía afectación a las facultades del Congreso local, y señaló que dicho órgano era el competente para pronunciarse en última instancia ante un procedimiento de este tipo.6 Sin embargo, la FGR impugnó este desechamiento en un recurso de reclamación que resolvió la primera sala de la Suprema Corte,7 bajo la ponencia de la ministra Norma Piña, en el que se determinó que la controversia constitucional debía admitirse ya que presentaba la oportunidad para resolver un verdadero conflicto de interpretación constitucional en relación con el artículo 111. Con motivo de esa resolución, Carrancá admitió la controversia constitucional, pero negó la suspensión solicitada, todo ello aproximadamente dos meses después.8 Esta negativa de suspensión se combatió mediante un diverso recurso de reclamación9 el cual sigue sin ser resuelto después de siete meses, no obstante ser un caso urgente al tratarse de una suspensión respecto de la ejecución de un acto cuya constitucionalidad se cuestiona que, de llegar a ejecutarse, dejaría sin materia la controversia constitucional y, consecuentemente, la Suprema Corte no podría pronunciarse sobre el problema constitucional que le fue planteado.
El ponente encargado de presentar el proyecto de resolución de este recurso es el ministro Alfredo Gutiérrez. La controversia constitucional aún no se ha resuelto, a pesar de que han pasado 10 meses desde su presentación, de hecho, la celebración de la audiencia constitucional se encuentra programada para llevarse a cabo en marzo de 2022, esto es, casi un año después, momento a partir del cual el ministro instructor puede presentar un proyecto para la resolución del caso.
La segunda controversia constitucional presentada por el Congreso local —la 70/2021— en contra de la FGR y del juez de distrito especializado en proceso penal, por la solicitud y emisión de la orden de aprehensión en contra del gobernador del estado, también fue turnada al ministro Carrancá; sin embargo, su admisión tardó aproximadamente tres meses y la suspensión solicitada también fue negada, a pesar de que dichos actos se emitieron en contra de un servidor público que mantenía su fuero.10 Esta negativa de suspensión se combatió mediante un nuevo recurso de reclamación11 del cual es ponente también el ministro Gutiérrez y sigue sin ser resuelto después de siete meses, no obstante ser un caso urgente de resolución. Por su parte, el amparo presentado por el gobernador del estado fue desechado por el juez de distrito 15 días después de su presentación, al considerarlo improcedente porque en su opinión la declaratoria de procedencia de la Cámara de Diputados era inatacable —no obstante que lo impugnado eran sus efectos y ejecución—, lo cual fue impugnado ante un Tribunal Colegiado de Circuito que tardó 2 meses y medio aproximadamente en confirmar el desechamiento sin hacer un estudio completo y exhaustivo del caso.12
Finalmente, las dos controversias constitucionales presentadas por el gobernador de la entidad federativa —96/2021 y 168/201—, también fueron desechadas por el ministro Carrancá.13 En contra del desechamiento de la controversia 96/2021 se presentó un recurso de reclamación que resolvió la Segunda Sala de la SCJN bajo la ponencia de la ministra Yasmín Esquivel confirmando el desechamiento.14 La controversia constitucional 168/2021 también se desechó por el ministro Carrancá, no obstante que se presentó ya con motivo del conocimiento cierto y efectivo de la orden de aprehensión emitida en contra del gobernador de la que tuvo conocimiento en el diverso juicio de amparo penal en el que impugnó su emisión.15
El segundo caso ventilado ante la justicia federal es el procedimiento de desafuero que la Cámara de Diputados inició en diciembre de 2020 y siguió en contra del Fiscal General de Justicia del estado de Morelos, y que en septiembre de 2021 determinó desechar al considerar que este fiscal no contaba con fuero constitucional, lo que implicaba que no requería el desafuero y, por tanto, las autoridades penales, podrían proceder en su contra de manera inmediata. En contra de los efectos de esta determinación de la Cámara de Diputados, el Congreso del estado de Morelos promovió la controversia constitucional 151/2021 en octubre de 2021, en la que defendió la soberanía de la entidad federativa y señaló que el fiscal, al ser titular de un órgano constitucional autónomo, cuenta con fuero constitucional y, por tanto, es el Congreso local quien tiene la última palabra para pronunciarse sobre su desafuero. De igual manera, en contra del inicio y trámite del procedimiento de declaración de procedencia el fiscal promovió un juicio de amparo indirecto.16
La controversia constitucional 151/2021 fue turnada a la ministra Piña, quien en noviembre de 2021 la admitió al considerar que se planteaba un conflicto constitucional consistente en determinar si este fiscal cuenta con fuero constitucional o no, y de ahí precisar si resulta necesaria la emisión de una declaratoria de procedencia para procesarlo penalmente y determinar cuál es el órgano encargado de emitir la última palabra en dicho procedimiento, si la Cámara de Diputados o el Congreso local. No obstante, la admisión de la controversia constitucional, la ministra Piña negó la suspensión solicitada por considerar que el procedimiento de desafuero es una institución fundamental del orden jurídico mexicano y, por tanto, no proceder la suspensión en términos del artículo 15 de la Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución. En contra de dicha negativa de suspensión, el Congreso del estado de Morelos promovió un recurso de reclamación que resolvió la segunda sala de la Suprema Corte, bajo la ponencia del ministro Luis María Aguilar en sesión de 2 de marzo de 2022, esto es, cuatro meses después, aproximadamente.17
En esta reclamación la segunda sala determinó conceder la suspensión solicitada para el efecto de que no se procediera penalmente en contra del fiscal hasta que se resolviera la controversia constitucional. Cabe señalar que en dicha resolución la sala señaló que el fiscal, al ser titular de un órgano constitucional autónomo, si es un servidor público que cuenta con fuero constitucional, por lo que en la controversia constitucional deberá determinarse cuál es el órgano encargado de desaforarlo. La sala fue enfática en señalar que, de no concederse la suspensión, la controversia podría quedar sin materia, lo que implicaría que la Suprema Corte no tuviera la oportunidad de resolver el diferendo constitucional planteado. La controversia constitucional aún no se ha resuelto, han pasado cuatro meses, sin embargo, aquí si existe una suspensión que paraliza los efectos del acto impugnado y que evita que la controversia constitucional quede sin materia lo que, a su vez, impide que el fiscal sea procesado penalmente hasta en tanto se resuelva la controversia constitucional. Por su parte, el juicio de amparo 5/2021 presentado por el fiscal en contra del inicio y trámite del procedimiento de declaración de procedencia, fue admitido de manera inmediata por el juez de distrito, quien también concedió la suspensión de los efectos del acto reclamado de manera inmediata, para el efecto de que la Cámara de Diputados instruyera y llevara a cabo el procedimiento de declaratoria de procedencia al ser una institución fundamental del orden jurídico mexicano, pero no ejecutara su determinación hasta en tanto se resolviera el juicio principal. Esto es, en el amparo también se paralizó la ejecución de los efectos del acto reclamado, lo que generó que el fiscal no pudiera ser procesado penalmente hasta que se resolviera el conflicto constitucional planteado.
Como se advierte, ambos casos presentan un tratamiento divergente sobre un problema constitucional similar planteado ante órganos del PJF y, sobre todo, ante la Suprema Corte, tanto en los tiempos de trámite e integración de los expedientes, así como en los sentidos de los pronunciamientos.18 En el caso del estado de Tamaulipas, el juez de distrito desechó el amparo, el tribunal colegiado confirmó el desechamiento, la Suprema Corte desechó inicialmente la primera controversia constitucional presentada por el Congreso local, posteriormente la primera sala revocó el desechamiento y ordenó admitirla; sin embargo, el ministro instructor no concedió la suspensión y, hasta el día de hoy —a poco menos de un año de la interposición de la controversia constitucional—, el recurso de reclamación interpuesto en contra de esa negativa de suspensión no se ha resuelto, como tampoco se ha resuelto dicha controversia constitucional. Si bien la segunda controversia constitucional presentada por el Congreso se admitió, tampoco se concedió la suspensión y su correspondiente recurso no se ha resuelto, además de que las dos controversias presentadas por el Gobernador se desecharon con argumentos novedosos y poco sólidos.
Mientras que en el caso del estado de Morelos, el juez de distrito admitió el amparo de manera inmediata y concedió la suspensión para salvaguardar la materia del juicio y evitar se ejecutar a un acto cuya constitucionalidad se cuestionó; la Suprema Corte admitió la controversia constitucional y, si bien no concedió la suspensión solicitada de manera inmediata, cuatro meses después la segunda sala la concedió para salvaguardar la materia del asunto y así permitir que la Suprema Corte resuelva el planteamiento constitucional sometido a su conocimiento. Así entonces, en casos similares el tratamiento ha sido distinto. En el caso de Tamaulipas claramente existe una dilación de la justicia, una desprotección del ámbito de competencias del Estado y, consecuentemente, una desprotección de la justicia federal para el gobernador, así como el riesgo de que las controversias constitucionales queden sin materia y la posibilidad de que la Suprema Corte pierda la oportunidad de pronunciarse sobre un auténtico conflicto constitucional de gran importancia. Mientras que, en el caso de Morelos, la justicia no ha sido dilatada, tanto el juez de distrito como la Suprema Corte admitieron los juicios de su competencia y concedieron la suspensión para el efecto de no dejar sin materia los juicios y pronunciarse sobre el conflicto constitucional planteado a su conocimiento.
Es muy posible que detrás de este trato diferenciado exista alguna razón de índole política, lo que nos llevaría al lamentable e indeseable escenario de que nuestra justicia se encuentre politizada, poniendo en duda su imparcialidad, situación que sería inaceptable en un auténtico Estado de derecho.
Laura Rojas Zamudio. Investigadora asociada (fundadora) del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A. C. (IFED).
1 Este procedimiento está regulado en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
2 Uno de los temas pendientes de resolución por la SCJN en los asuntos que se comentan en este artículo es justo determinar si existe diferencia o no en los efectos de la declaratoria de procedencia tratándose de servidores públicos federales o locales. La opinión aquí señalada respecto de estos efectos diferenciados se basa en los documentos que integraron el proceso de reforma al Título IV de la CPEUM de 1982, así como en los que integraron el procedimiento legislativo para la emisión de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
3 Ambas controversias se promovieron en mayo de 2021.
4 Se trata del amparo indirecto 557/2021, radicado en el Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México, presentado el 30 de abril de 2021 y desechado el 11 de mayo.
5 La controversia constitucional 96/2021 fue promovida con motivo del hecho notorio anunciado en las noticias, concretamente el día 29 de junio de 2021, en el programa de Imagen Noticias en Imagen Televisión, con Ciro Gómez Leyva, consultable en Imagen TV y YouTube en los que se afirmó que se tuvo acceso a la orden de aprehensión solicitada por la FGR y librada por un juez de control en contra del Gobernador de Tamaulipas. Esta controversia fue presentada a finales de julio de 2021 y turnada al MJLGA quien la desechó el 13 de agosto siguiente. La controversia constitucional 168/2021 se promovió en contra de la emisión de dicha orden de aprehensión pero ya con motivo de su notificación al Gobernador del Estado (esta notificación se llevó a cabo en el diverso juicio de amparo penal 669/2021 radicado en el Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de Tamaulipas, en el que se impugnó la emisión de la ilegal orden de aprehensión girada en su contra en los autos de la causa penal 139/2021, emitida por el Juez de Distrito Especializado en el Sistema Penal Acusatorio en funciones de Control de Justicia Penal Federal en el Estado de México, asentado en Almoloya de Juárez, sin embargo, esta controversia también fue desechada por el MJLG.
6 Pasaron aproximadamente 14 días entre la presentación de la controversia y su desechamiento.
7 Recurso de reclamación 44/2021-CA resuelto en julio de 2021.
8 El auto de admisión es de 15 de julio de 2021 pero fue notificado aproximadamente un mes después.
9 Recurso de reclamación 84/2021-CA.
10 La controversia se presentó a finales de mayo de 2021, los autos de admisión y negativa de la suspensión se emitieron hasta el 2 de agosto de 2021, además de que fueron notificados 15 días después.
11 Recurso de reclamación 86/2021-CA.
12 Recurso de Queja 98/2021 resuelto el 9 de julio de 2021 por el Vigésimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
13 La controversia constitucional 96/2021 se presentó a finales de julio de 2021 y, si bien el auto de desechamiento se dictó aproximadamente 15 días después, se notificó hasta finales de agosto.
14 Recurso de reclamación 91/2021-CA, resuelto en sesión de 3 de octubre de 2021. En la sentencia se precisa que el gobernador del estado tuvo “conocimiento incipiente o indirecto” de la orden de aprehensión girada en su contra derivado de las constancias que obran en los expedientes de las diversas controversias constitucionales promovidas por el Congreso del Estado de Tamaulipas, no obstante que en sus agravios el gobernador del estado señaló que, hasta el momento de la interposición de su controversia constitucional, no tenía conocimiento de la orden de aprehensión girada en su contra, ya que no se le había notificado ni dado a conocer.
15 Amparo indirecto 669/2021-2, radicado en el Juzgado Octavo de Distrito en el estado de Tamaulipas y promovido en contra de la probable emisión de la orden de aprehensión en la causa penal 139/2021.
16 Amparo indirecto 5/2021, radicado en el Juzgado Cuarto de Distrito en el estado de Morelos.
17 Recurso de reclamación 140/2021-CA.
18 Si bien ambos casos han sido tramitados por distintos ministros instructores y revisada la integración de los expedientes por las dos Salas de la SCJN, ello no justifica el trato diferenciado en un tema similar ya que no debe perderse de vista el mandado constitucional consistente en impartir justicia de manera pronta, expedita e imparcial.