El 18 de abril, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) tomó una decisión crucial para la seguridad pública a nivel federal: declaró inconstitucional transferir el control administrativo y operativo de la Guardia Nacional (GN) de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) a la Secretaría de Defensa Nacional (Sedena), como habían establecido una serie de reformas legislativas de septiembre de 2022,1 y fijó como plazo máximo el 1.º de enero del 2024 para que la GN vuelva a estar bajo la adscripción de la SSPC.
Con ello, la Suprema Corte protegió el mandato constitucional que ordena una GN de carácter civil adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública; defendió el consenso legislativo reflejado en la reforma constitucional de 2019; y reconoció que, si bien existen artículos transitorios que contemplan la participación de las Fuerzas Armadas (FF. AA.) en la GN, dicha participación debe ser estrictamente temporal y no de carácter permanente, por medio de un plazo fijo en tanto se concretara la consolidación de la GN en todo el territorio.
No obstante, tres integrantes de la SCJN votaron en contra del sentido de esta resolución -planteada en el proyecto del ministro Alcántara Carrancá que fue votado mayoritariamente a favor-, sus razones fueron fundamentalmente tres: 1) un entendimiento particular sobre la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) 2) la supuesta distinción entre la Sedena como Secretaría de Estado y las Fuerzas Armadas, amparada bajo la libertad en la configuración legislativa en materia administrativa y 3) las supuestas facultades extraordinarias e importantes que aún conservaba la SSPC.
¿Qué planteaba el proyecto del ministro Alcántara frente a tal argumentación?
El proyecto del ministro desarrolló un análisis exhaustivo de los criterios de la Corte IDH en el tema, haciendo referencia a los casos Alvarado Espinoza y otros vs. México y Cabrera García y Montiel Flores vs. México, entre otros, en los que se establece que a las entidades policiales civiles les corresponde las labores de seguridad pública y se les distingue de los militares por su formación y entrenamiento. Asimismo, afirmó que el acompañamiento de las FF. AA. en dichas labores debe ser de carácter extraordinario.
El ministro Arturo Zaldívar, por su parte, señaló que basta con que la finalidad y la formación de la GN se distinga de las FF. AA. para que efectivamente se considere como una institución civil. Sin embargo, aunque la Corte IDH realiza una distinción entre lo que le corresponde a las autoridades civiles y a las militares, esto no significa que basta con que las instituciones que se hacen llamar civiles señalen que su objetivo es la protección de la seguridad pública, aunque de fondo se encuentren conformadas, capacitadas, administradas y dirigidas por militares: en el caso de la GN, un 86% de sus integrantes pertenecen a la policía militar y naval.2 De hecho, la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) criticó la nueva estructura de la GN, al manifestar que toda política pública de seguridad ciudadana debe contar con una institucionalidad independiente de las fuerzas militares y externó su preocupación sobre las leyes que mantienen una tendencia a la militarización de la seguridad ciudadana en México.3
En relación con la diferencia entre la Sedena como Secretaría de Estado y como Ejército, el proyecto del ministro González Alcántara, si bien reconoció expresamente que la Sedena es una dependencia de la administración pública federal a cargo del presidente de la República, que puede realizar funciones administrativas -entendiéndose que no hay una identidad entre la dependencia y la institución que administra-, también reiteró que esto no elimina la obligación constitucional explícita de adscribir la GN a la Secretaría del ramo de seguridad pública.
Lo anterior porque el artículo 21 constitucional establece que no está a elección del poder legislativo escoger la secretaría que ejerce el control sobre la GN. Por ser tan evidente este punto, el proyecto no tuvo que analizar la naturaleza de la Sedena. A su vez, la propuesta de Alcántara enfatizó que incluso si no existiera el mandato constitucional expreso de la adscripción de la GN a la secretaría del ramo de seguridad pública, dado que dicha institución debe contar con un carácter civil y doctrina policial, su traslado a la Sedena despertaría al menos “suspicacia” por implicar ponerla al mando de una institución relacionada mayoritariamente a cuestiones militares y cuyo mando lo detenta un militar en activo.
Por otro lado, el ministro también reconoció que existe una amplia libertad configurativa para las y los legisladores ordinarios en materia de administración pública federal y aceptó que el Congreso tiene facultad para expedir leyes que organicen a la GN. Sin embargo, esta libertad configurativa se ve limitada cuando las y los legisladores contravienen el texto de la Constitución donde queda claramente establecido que la adscripción de la GN corresponde a la SSPC.
En este punto, el proyecto nos recuerda que, durante el proceso legislativo, se discutió la posibilidad de dividir el control de la GN entre la SSPC y la Sedena, pero finalmente la decisión del poder reformador fue dejar el control total bajo la primera institución, eliminando, por ejemplo, la Junta de Jefes de Estado Mayor que iba a ser integrada por miembros de Sedena y Semar al mando de la GN, así como la división de facultades entre las secretarías del ramo de la seguridad pública y las de defensa. En suma, la adscripción de la GN a la SSPC no es una cuestión que se encuentre disponible para el legislador ordinario.
El ministro también hizo referencia al artículo sexto transitorio de la reforma constitucional de 2019, que dispuso que las Secretarías de los ramos de Defensa Nacional y de Marina participarían durante un plazo fijo de nueve años con la del ramo de seguridad pública para el establecimiento de normas relacionadas con la jerarquía y la disciplina interna de la GN, además de la instrumentación de normas respecto al ingreso, profesionalización, educación, ascensos y prestaciones de la institución. No obstante, el proyecto comprende que tal disposición transitoria no busca contraponerse al carácter civil de la GN y su adscripción a la SSPC, pues la participación temporal de la Sedena y la Semar se limita al establecimiento de normas meramente relacionadas con cuestiones internas y el desarrollo profesional de la GN; es decir, no permite una disposición directa sobre la institución, sino simplemente una participación para el establecimiento e instrumentación de normas determinadas dentro un plazo específico.
Respecto al argumento de que la GN continuaba siendo controlada por la SSPC porque esta institución mantenía “facultades extraordinariamente importantes” aun cuando el control operativo y administrativo se hubiese asignado a la Sedena y que el artículo 4.º de la Ley de Guardia Nacional (LGN) aún mencionaba de manera expresa su adscripción a la SSPC, el proyecto del ministro Alcántara enfatizó la importancia de que el poder reformador de la Constitución no buscó crear un sistema dual de control sobre la GN, sino mantener el control y dirección dentro de la secretaría del ramo de la seguridad pública; aspecto que se trastoca cuando la realidad es que la reforma impugnada transfiere a la Sedena el cúmulo de facultades orgánicas, administrativas, presupuestales y directivas de la GN que originalmente correspondían a la SSPC, vaciando de contenido del mencionado artículo 4º.
El proyecto además entiende que la reforma impugnada no buscó simplemente acatar lo ordenado por el sexto transitorio constitucional ya referido, sino que involucró a otras dependencias como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para lograr que la GN esté controlada por la Sedena e, inclusive, dispuso en nivel de mando superior a la Sedena, cuando dicha posición recaía originalmente en el titular de la SSPC. Se trataba pues de un traslado en el plano presupuestal, administrativo y funcional a la secretaría del ramo de la Defensa que trastoca a todas luces el mandato constitucional.
Un logro con matices
Contrario a algunas aseveraciones en medios de comunicación y redes sociales respecto de que la SCJN actuó por motivos políticos, en efecto la SCJN no se pronunció sobre la estrategia de seguridad de esta administración o en contra de los militares, de hecho, algunos de las y los ministros que votaron a favor del proyecto expresaron su reconocimiento a las FF. AA. y admitieron la existencia de una difícil crisis de seguridad en México. En realidad, lo que vimos en las sesiones relacionadas con la transferencia de la GN fue un análisis de la legislación secundaria frente a un mandato constitucional claro y evidente, que no daba lugar a interpretaciones: la GN es un cuerpo civil adscrito a la SSPC.
Ahora bien, aun cuando es de celebrar y reconocer la decisión del pleno de la SCJN, es necesario matizar sus alcances: el proyecto del ministro Alcántara Carrancá también proponía abandonar el criterio sostenido en la acción de inconstitucionalidad 1/1996 relativo a la integración de los titulares de la Sedena y la Semar al Consejo Nacional de Seguridad Pública, pero la mayoría de las y los ministros decidieron no hacerlo. Conforme a dicho criterio, la SCJN había permitido la participación del Ejército en tareas de seguridad pública en auxilio y apoyo de las autoridades civiles, aun en tiempos de paz. No obstante, el mismo ya no se ajusta a nuestro marco constitucional actual ni a la jurisprudencia de la Corte IDH toda vez que, como regla general, el mantenimiento de la seguridad ciudadana les corresponde a los cuerpos civiles y únicamente de manera excepcional las FF. AA. pueden participar bajo criterios estrictos contemplados en el artículo quinto transitorio de la constitución, a saber, que su participación sea extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
En consecuencia, el proyecto proponía que el artículo 2 Bis impugnado, que indica que el personal militar podrá colaborar con las instituciones de seguridad pública en términos del marco jurídico aplicable, no podía ser entendido como una habilitación “general” de las FF. AA. para “apoyar” a la GN, sino conforme a la excepción activa contenida en el quinto transitorio constitucional, en línea con la prohibición general para que el personal militar efectúe operaciones de apoyo a las instituciones de seguridad pública.
En suma, la decisión de la SCJN no tuvo la firmeza suficiente para abandonar un criterio que es incongruente con el régimen constitucional y convencional actual, y que ha sido utilizado para justificar la intervención del Ejército en tareas ajenas a la estricta disciplina militar, pese a que el contexto en el que surgió fue para permitir la participación de las FF. AA. en un órgano de consulta y no en una institución con facultades de ejecución de prevención, investigación y persecución del delito.
También es lamentable que la SCJN no haya profundizado sobre el hecho de que, en el contexto actual de militarización, la diferencia entre la Sedena como ente administrativo y como FF. AA. se vuelve artificial y peligrosa, pues permite justificar situaciones tan graves como la entrega de un cuerpo civil de seguridad pública a una institución militar. A estas omisiones se agregan algunos aspectos que el fallo de la SCJN en este asunto no pudo estudiar y que disminuyen el impacto real de la decisión, por ejemplo, el relacionado con la integración actual de la Guardia Nacional por militares, o el hecho de que dicha institución continúe siendo dirigida por un General en retiro.
De esta forma, aunque la decisión de frenar la transferencia de la GN de la SSPC a la Sedena representa un logro, claramente es insuficiente ante un escenario donde los militares cada vez ocupan más espacios que corresponden a los civiles y el anuncio del presidente Andrés Manuel López Obrador de impulsar otra reforma constitucional en 2024 para modificar el mandato constitucional que les permitió en esta ocasión a los ministros y ministras defender la naturaleza civil de la Guardia Nacional.
Frida Ibarra. Directora de incidencia en México Unido Contra la Delincuencia.
Fernanda Rebollar. Abogada junior en litigio estratégico en México Unido Contra la Delincuencia.
1 Artículos 29, fracción IV de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el artículo 12, fracción I, el artículo 13 bis, el artículo 23, segundo párrafo, de la Ley de Guardia Nacional y, los artículos sexto y séptimo transitorios del decreto impugnado.
2 Storr, S. “¿Qué es la Guardia Nacional (en 2023)? Seguridad ciudadana: la vía civil”, Seguridad ciudadana: la vía civil, Universidad Iberoamericana, 18 de abril del 2023.
3 “CIDH: urge que México adopte una política de seguridad ciudadana que responda a las obligaciones internacionales en derechos humanos”, OEA, 9 de septiembre del 2022.