En su sesión de ayer, el Pleno de la Suprema Corte abordó un asunto que seguramente tendrá un impacto significativo en la manera en que las Fuerzas Armadas (FFAA) continuen ejerciendo labores de seguridad pública en México. A través de la acción de inconstitucionalidad 63/2019, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) impugnó algunas porciones normativas, así como una omisión legislativa, de la Ley Nacional del Registro de Detenciones (LNRD), una de las piezas de legislación secundaria adoptadas por el Congreso de la Unión a raíz de la creación de la Guardia Nacional de 2019.
Luego de casi cuatro años de silencio judicial, traducidos en cuatro años de participación militar sin controles civiles y democráticos efectivos, la Suprema Corte finalmente resolvió uno de los diversos asuntos relacionados con la militarización que se encuentran en su jurisdicción. Lamentablemente, pareciera que el Pleno desaprovechó una importante oportunidad para reafirmar que toda participación de las FFAA en labores de seguridad pública debe ser extraordinaria, subordinada, complementaria, regulada y fiscalizada por órganos civiles; condiciones establecidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Álvarado Espinoza y otros vs. México y después incluidas explícitamente en el quinto transitorio del decreto de reforma constitucional en materia de Guardia Nacional de 2019.
De acuerdo con su exposición de motivos, la LNRD busca crear un banco de datos actualizado que permita identificar y localizar a toda persona detenida por las instituciones de seguridad pública por presuntos delitos o faltas administrativas. Esto, con el objetivo de prevenir violaciones a los derechos fundamentales de la persona detenida.[1]
En este entendido, sobra decir que la ley impugnada indudablemente es un instrumento necesario para atender la crisis de derechos humanos que continúa padeciendo México. No obstante, ello no quiere decir que ésta no contenga disposiciones problemáticas y abiertamente incompatibles con la Constitución, particularmente en lo que respecta a su tratamiento del actuar castrense en labores de seguridad pública. De ahí que fuera necesaria su impugnación ante la Corte.
Este texto pretende dar razón de lo ocurrido en la sesión del 24 de enero de 2023 del Pleno de la Corte, así como analizar qué implicaciones legales y prácticas tiene lo decidido en nuestro ya muy militarizado modelo de seguridad pública.
Por razones de espacio, en estas líneas únicamente se profundizará en las partes de las discusión que guardan relación con la participación militar en labores de seguridad pública, dejando fuera del alcance del artículo el concepto de invalidez por el que la CNDH impugnó la omisión de incluir en la LNRD la regulación de la actuación del personal del Registro ante eventos que pongan en riesgo la base de datos del mismo -concepto que, dicho sea de paso, el Pleno declaró fundado de forma unánime y sin aparente polémica.
La actuación de las FFAA respecto a la obligación de registrar
El estudio de la constitucionalidad del artículo 19, en relación con el artículo quinto transitorio, de la LNRD se trata de un problema jurídico cuya resolución sin duda tendrá consecuencias tangibles en el modelo de seguridad pública del país, así como en los derechos humanos en general y en los derechos procesales en particular.
Por un lado, el artículo 19 de la ley dispone que, “cuando la detención se practique por autoridades que realicen funciones de apoyo a la seguridad pública, éstas, bajo su más estricta responsabilidad, deberán dar aviso, inmediatamente de la detención a la autoridad policial competente, brindando la información necesaria para que ésta genere el registro correspondiente (...)”, en términos de lo establecido por la ley.
Y por otro, el quinto transitorio expresamente exime a las FFAA del cumplimiento de tal obligación: “(...) la Fuerza Armada permanente que realice tareas de seguridad pública estará sujeta a lo dispuesto en la presente Ley; en este caso, no será aplicable lo dispuesto en el artículo 19.”
De acuerdo con la CNDH, tal manera de regular produce inseguridad jurídica porque admite una interpretación en la que las FFAA no estarán obligadas a registrar de forma inmediata las detenciones. Esto, además de vulnerar el principio de seguridad jurídica, transgrede los derechos a la integridad personal, a la seguridad y a la vida de las personas sujetas a privación de la libertad por parte de agentes adscritos a las FFAA.
Las posturas contrapuestas
Respecto al concepto de invalidez, las y los miembros del Pleno aventuraron posturas discrepantes que bien se pueden catalogar en dos rubros: a) quienes afirman que los artículos impugnados no deben ser invalidados (postura del ministro proyectista, Javier Laynez Potisek); y b) quienes sostienen que los artículos impugnados transgreden el orden constitucional, por lo que deben declararse inválidos.
En el proyecto del ministro Laynez —cuya versión pública lamentablemente no fue circulada previo a la sesión— se plasma la primera postura. A consideración del proyectista, los artículos no deben invalidarse porque éstos prevén, en su conjunto, que las FFAA registrarán directamente toda detención ocurrida en sus funciones. Para ello, las instituciones militares que participen en labores de seguridad pública deberán contar con cuentas de acceso a la base de datos que les permita hacer el registro correspondiente.
Esta postura, entonces, equipara a las FFAA como si fueran una institución más de seguridad pública. Luego de la discusión, el proyecto consiguió ocho votos (Laynez, Zaldívar, Ortiz Ahlf, Ríos Farjat, Esquivel Mossá, Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara y Pardo). No está de más mencionar que la mayoría de los integrantes del Pleno que adoptaron esta postura decidieron no justificar públicamente su voto.
En contraposición, la postura minoritaria —suscrita por la ministra presidenta Piña y por los ministros Aguilar y Pérez Dayán— se tomó más seriamente el hecho de que la Constitución ordena que toda participación de las FFAA en tareas de seguridad pública debe ser subordinada y complementaria con respecto a las autoridades civiles, bajo su supervisión y fiscalización.
En este sentido, esta postura reconoce que la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana (SSPPC) es la principal operadora y obligada de la LNRD, como mencionó el ministro Pérez Dayán en su participación. Es la SSPPC la que tendría que ser notificada inmediatamente de cualquier detención para su respectivo registro. En este sentido, Aguilar Morales sostuvo que “no hay razón por la cual las FFAA debieran tener una regulación distinta que las demás autoridades que realicen una detención en ejercicio de sus funciones y en apoyo a la seguridad pública.”
Al respecto, la ministra presidenta sostuvo que excluir a las FFAA de la obligación contenida en el artículo 19 de la LNRD es equivalente a sustituir a la autoridad civil en sus funciones, “en contravención del carácter subordinado y complementario que la Fuerza Armada Permanente debe tener al realizar de manera excepcional tareas de seguridad pública durante el plazo establecido para que la Guardia Nacional desarrolle su estructura, capacidades e implementación territorial”.
Conclusiones
La votación de ayer podrá parecer inofensiva a primera vista, pues, como argumentan los integrantes de la mayoría, el registro sí se va a hacer, la única diferencia es que lo harán los miembros de las FFAA en su faceta de policías. No obstante, la Corte falla en percatarse de que se acerca peligrosamente de reversa a sus añejos criterios sobre participación castrense en actividades civiles, como es la acción de inconstitucionalidad 1/1996, conocida por abrir la puerta legal para justificar la guerra contra el narcotráfico. Pareciera que quedó atrás el sentido de la responsabilidad que sí se mostró cuando la Corte invalidó en su integridad la Ley de Seguridad Interior.
La postura adoptada por la Corte en la acción de inconstitucionalidad 63/2019 no repara en el hecho de que la Constitución y las obligaciones internacionales del Estado mexicano le ordenan que toda participación de las FFAA en labores de seguridad pública debe ser extraordinaria, subordinada, complementaria, regulada y fiscalizada por órganos civiles. Esa debió haber sido la cuestión central: la pauta que diera sentido al resto del análisis de constitucionalidad.
Sin embargo, se resolvió aceptar la acrítica postura de que las FFAA son una institución de seguridad más, que puede actuar sin la dirección civil. Postura propia de estos tiempos de militarización y militarismo.
La Corte debió tener presente que, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) 2021, de las personas detenidas por la Secretaría de Defensa Nacional (Sedena) y la Secretaría de Marina (Semar), 31% y 30% expresaron haber sido golpeadas con un objeto contundente en su detención vs. 22% de los detenidos por policías municipales, 26% por estatales y 23% por federales.[2]
Lo que viene: más irregularidades en las detenciones realizadas por la Marina y el Ejército; más violaciones al debido proceso y a los derechos humanos; más impunidad y opacidad en el actuar de las FFAA; más poder para instituciones cuya legitimidad no responde al proceso democrático. No son el mismo tipo de institución.
Gerardo Álvarez. Investigador del área de Incidencia de México Unido Contra la Delincuencia.
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[1] Exposición de motivos del decreto expeditivo de la Ley Nacional del Registro de Detenciones: https://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompleto.aspx?q=b/EcoMjefuFeB6DOaNOimK/yc/IP5py+UcrylRUlaejhUM7y6vtpbYL4oFdnTfJKz3TXfHJPjNUYYhXsDpow7g==
[2] La ENPOL 2021 está disponible en: https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enpol/2021/doc/enpol2021_presentacion_nacional.pdf