En los últimos meses se han desplegado una serie de litigios estratégicos que tienen como propósito poner un límite a los procesos de militarización en el país. Diversas controversias de amparo, acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales que han sido presentadas ante nuestro máximo órgano jurisdiccional se interponen frente a un panorama jurídico complejo. Ante una evidente puesta en peligro de nuestro orden democrático y constitucional, surge una expectativa por parte de la oposición legislativa y ciertos sectores de la sociedad civil para que la Suprema Corte ponga un límite contundente a estos procesos nocivos.
Sin embargo, independientemente de lo que puedan resolver sobre la inconstitucionalidad de los diferentes decretos y proyectos de ley que pretenden aumentar y prolongar la influencia de las fuerzas armadas en el país, la Suprema Corte también tiene oportunidad de atender dicho problema desde la raíz. Es decir, la implementación de los diferentes medios de control de constitucionalidad puede ir más allá de sus límites institucionales, con el fin de atender el riesgo de la militarización desde su origen sociológico en lugar de atender únicamente sus últimas manifestaciones dentro del aparato ejecutivo y legislativo.
Partamos de que, en realidad, existe un proceso dual de militarización,1 en la que sólo una de sus vertientes está siendo atendida por los mecanismos formales de control constitucional ante la Suprema Corte. En este sentido, sólo se puede apreciar una reacción estándar por parte de la ciudadanía y de la oposición legislativa frente a diferentes riesgos al orden democrático y constitucional. Por ejemplo, la cuestión de integrar a la Guardia Nacional a la Secretaría de Defensa Nacional, así como la ampliación de la presencia de las fuerzas armadas en espacios públicos, ambos casos, se enfrentan a los pesos y contrapesos formales con que cuenta un sociedad democrática moderna -como los medios de control constitucional y los agravados mecanismos para reformar el texto constitucional. Sin embargo, en ambos casos, se está atendiendo sólo la superficie del problema, ignorando como se llegó a esta situación de que se pretenda socavar la supremacía civil en cuestiones de gestión de seguridad pública.
Lo cierto es que ubicar a la Guardia Nacional, por ejemplo, dentro del paradigma castrense es una situación de hecho, consumada desde hace años, y que meramente estaba pendiente de formalizarse mediante una declaración jurídica. Lo mismo aplica para la ampliación de la presencia de las fuerzas armadas en roles de seguridad pública. De tal manera que los mecanismos de reacción frente a este proceso de militarización están atendiendo más a sus efectos que a sus causas. Aquí es donde entra la importancia de atender este otro proceso de militarización, más sutil e invisible.
Desde una aproximación de la nueva sociología institucional, podemos identificar una verdad fundamental: las instituciones, públicas o privadas, obedecen una mitología corporativa dentro de un campo organizacional establecido, y están en constante competencia contra otros actores dentro del mismo.2 Es decir, las instituciones públicas, por ejemplo, no obedecen a criterios de eficiencia exclusivamente, sino que procuran una supervivencia presupuestaria y de legitimidad social. Más allá de buscar el método más idóneo de alcanzar su objetivo corporativo de manera utilitarista, busca apegarse a un discurso que le garantizará presupuesto estatal, crecimiento departamental y legitimidad social dentro de un espacio altamente competido. Esta premisa es importante cuando se identifica la mitología corporativa dominante dentro del campo organizacional de la seguridad pública en México. El discurso dominante es claramente a favor del paradigma castrense.3 Tanto el ejecutivo federal como otros agentes estatales clave le han dado una importancia alarmante a lo militar sobre lo civil. Esto propicia, por un lado, una posición hegemónica del presidente como jefe de la fuerzas armadas dentro de un ámbito que no le corresponde y; por el otro, atrincherando este relato de militarización que va más allá de los cambios institucionales y compromete los principios de supremacía civil y democracia.
¿Qué significa esto? Mark E. Brandon, en un momento, habló de cinco áreas de riesgo para un orden constitucional dentro de un escenario de crisis de seguridad frente a la rama ejecutiva, siendo estas : 1. el ethos nacional o el peligro de que el aparato discursivo del Estado construya un discurso de amigo-enemigo en lugar de ciudadanía y reinserción social; 2. los derechos o el peligro de que se pondere maliciosamente libertad contra seguridad; 3. Eel modelo republicano de gobierno o el riesgo de que los principios de transparencia y representación cedan al secretismo militar y delegaciones de facultades a mismo; 4. localización de la autoridad institucional o el cambio de centro de decisiones del Congreso al ejecutivo frente a la aparente emergencia nacional; 5. la soberanía o la antropomorfización del Estado al titular del ejecutivo y no la sociedad como creadora y receptora de políticas de seguridad.4
A través de estas cinco áreas ocurre una concentración administrativa a favor del Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, es decir, el presidente.5 De esta forma, aprovechándose de una crisis de seguridad, se alimenta un actor y un discurso, que inevitablemente condiciona al resto de los agentes periféricos.
Es decir, independientemente de que el paradigma castrense, lo militar, lo relacionado con las estrategias de guerra y demás, han resultado muchas veces como soluciones inadecuadas para resolver la crisis de seguridad, siguen siendo implementadas.6 Más aun, a pesar de este hecho, como se favorece con presupuesto público excesivo a la Sedena y se busca romantizar frente a la sociedad su mitología corporativa -“el heroísmo de lo militar” sobre lo civil-, ahora los demás agentes buscan imitarlos a toda costa. Los cuerpos de seguridad pública, en lugar de perfeccionar una operatividad a favor de un mitología corporativa democrática, como la gobernanza democrática de la seguridad,7 buscan mejor militarizarse independientemente de que sea contraproducente a sus objetivos constitucionales. Los policías desarrollan conductas antisociales, contrarias a los principios de debido proceso, derechos humanos, perspectiva de género y demás, porque favorecen en su lugar lo militar, y así gozar del mismo presupuesto y legitimidad social que las fuerzas armadas.8 En resumen, el ejecutivo federal, a través de las cinco áreas de riesgo, ha erigido a las fuerzas armadas como un actor hegemónico y ha provocado a las otras instituciones de naturaleza civil a mimetizar su mitología corporativa. Los militares ahora están disfrazados de uniforme azul, y ya no están limitados por los mecanismos formales de control, mientras se desenvuelven de manera destructiva en una sociedad fragmentada. El único ganador es el actor hegemónico que expande sus agencias y condiciona las ajenas.
El caso mexicano entonces ya es claro de explicar. Las fuerzas armadas y su mitología corporativa han sido localizadas como única forma legítima de combatir el crimen organizado, excluyendo cualquier otra solución alternativa que pruebe ser más eficiente y democrática -como las estrategias de justicia transicional implementadas en Colombia o Sudáfrica, por ejemplo-. A la par de esto, a través del aparato discursivo y presupuestario del ejecutivo federal, la Sedena se ha expandido y ha modificado a los agentes periféricos. La Guardia Nacional resulta ser el ejemplo más claro. A pesar de que el artículo 21 constitucional establece claramente que debe ser un organismo de mando civil y que siga los principios constitucionales y democráticos, al observar sus artículos transitorios se aprecia otra realidad distinta. Dichos transitorios, a grandes rasgos, establecen que su estructura jerárquica, su composición, su preparación y entrenamiento, debe ser militar -compuesto y dirigido por exmilitares. Incluso se puede ver un verdadero fraude a la Constitución en su artículo 5.° transitorio, al establecer que el ejército debe permanecer en las calles cinco años más, al mando del ejecutivo, mientras se consolida la Guardia Nacional.9 Es un fraude por ser un artículo aparentemente transitorio pero cuyo contenido es tan sustantivo como un precepto constitucional. Mas aun cuando se aprecia que busca mantener a las fuerzas armadas en la calle hasta que puedan hacer relevos con otro cuerpo materialmente militar que pueda seguir con su agenda sin intromisiones civiles. Es una verdadera invasión de competencias performativa, al pretender mantener el ejército en las calles, pero ahora sin posibles frenos formales como la primera variante clásica de militarización combatida en el Congreso y nuestro máximo órgano constitucional.
Este proceso de hegemonías y mimetismos, que peligran una solución eficiente y democrática al problema de la seguridad, y que sólo fortalece a agentes esencialmente antidemocráticos como el ejército, se ve con claridad el día de hoy. La Guardia Nacional dentro de Sedena y el ejército en las calles, es tan sólo la conclusión de este proceso.
La interrogante ahora es: ¿cómo se puede combatir dicho fenómeno? Aunque existen varias aproximaciones para atender esta problemática tan alarmante, la manera en que puede abordarlo nuestro tribunal constitucional puede ser la más trascendental. La Suprema Corte de Justicia de la Nación puede responder efectivamente contra la consolidación de este agente hegemónico a través de una ampliación del manto de lo justiciable.10 Es decir, la Suprema Corte puede en primer lugar identificar dentro del texto constitucional los principios rectores de la gobernanza democrática de la seguridad, no como agenda política sino como parámetro de justiciabilidad constitucional, para atender las cinco áreas de riesgo que le dieron preponderancia a la solución militar y ejecutiva.11
A partir de este punto las ministras y ministros pueden corregir o limitar el discurso, presupuesto y legitimidad del cual goza el paradigma castrense, con el fin de que se erijan otros agentes que cuenten con una mitología democrática y constitucional. El problema no es la existencia de un actor hegemónico, sino de que éste perpetúe una mitología antidemocrática. Por consiguiente, la Suprema Corte puede corregir (más no construir) la mitología corporativa actual dentro del campo organizacional de la seguridad con el fin de que otros paradigmas eficientes y democráticos sean mimetizados por las instituciones de seguridad pública. Así, verdaderamente, existirá una supremacía civil, una democratización de la gestión de la seguridad pública, y destinos alternativos a una militarización que ha demostrado ser incapaz de resolver este problema tan fundamental.
Roberto Guadarrama. Licenciado en derecho por el ITAM, especializado en litigio penal.
1 Morales Rosas, S., y Pérez Ricart, C. A. “La militarización, un obstáculo para la gobernanza democrática de la seguridad en México”, Revista Colombiana de Sociología, núm. 1, vol. 2015, pp. 83-103.
2 Cfr. Meyer W., J., y Rowan, B. “Institutionalized Organizations: Structure as Myth and Ceremony”, American Journal of Sociology, núm. 2, vol. 83, 1977, pp. 340-363.
3 Cfr. Castañeda Morales, J. A., y Alvarado Andalón, R. “El protagonismo militar”, nexos.
4 Brandon, M. E. “War and the American Constitutional Order”, en The Constitution in Wartime: Beyond Alarmism and Complacency, Mark Tushnet (ed.), Duke University Press, Carolina del Norte, 2005, p. 13.
5 El concepto de política económica de la crisis sostiene que las crisis, sean reales o meramente percibidas, pueden generar una oportunidad para que el Estado aumente y expanda su tamaño y alcances.
6 Cfr., Pérez, M. “La militarización no ha tenido un impacto positivo en la incidencia delictiva en México: MUCD”, El Economista.
7 Ball, N., y otros. “Strengthening Security Sector Governance.” Enhancing Democratic Governance of the Security Sector: An Institutional Assessment Framework, The Netherlands Ministry of Foreign Affairs, The Hague, 2003.
8 Hall, A. R., y Coyne, C. J. “The Militarization of U.S. Domestic Policing”, The Independent Review, núm. 4, vol. 17, 2013, p. 486.
9 Sírvase de apoyo la Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 contra la Ley de Seguridad Interior donde se desarrolla este concepto de fraude a la constitución.
10 Véase el trabajo de Boaventura de Sousa Santos, Derecho y emancipación, Corte Constitucional para el Período de Transición, 2012. p. 213, donde se desarrolla el papel de la corte constitucional como gestor simbólico de los valores democráticos.
11 Véase el trabajo de Samuel Issacharoff, “Judicial Review in Troubled Times: Stabilizing Democracy in a Second Best World”, North Carolina Law Review, núm. 1, vol. 98, 2019, p. 12, donde defiende un rol asertivo de la suprema corte frente a discursos que debilitan una normativa simbólicamente democrática.