Esta administración prometió austeridad en el gasto público. Con el fin de concretar esta agenda, el gobierno federal confeccionó una ley que, entre otras cosas, define y categoriza el concepto de austeridad; vincula a los sujetos y entes públicos encargados de su implementación e impone candados y restricciones a los servidores públicos del Estado.
Las medidas propuestas en la ley fueron cuestionadas. Distintos actores políticos, servidores públicos y órganos del Estado reprocharon la constitucionalidad de la Ley, obligando al Poder Judicial y la Suprema Corte de Justicia a escrutar la norma y sus alcances.
La complejidad política del caso y las notas generales del reclamo han sido abordadas en diferentes artículos, en este mismo espacio. En este texto no se aborda la lógica de la ley ni los problemas jurídicos de su implementación.
Lo que pretendemos es desentrañar las aproximaciones que tuvieron los ministros de la Suprema Corte al estudiar su entramado normativo en la acción de inconstitucionalidad 139/2019, promovida por la minoría parlamentaria en el Senado. También hacemos un recuento con el saldo de la discusión y las implicaciones que podrían desencadenarse a partir de ella.
Acción de inconstitucionalidad y proyecto de sentencia
Como adelantamos, tras la expedición de la Ley Federal de Austeridad Republicana (LFAR) en noviembre de 2019, un grupo de Senadores presentaron una acción cuestionando su constitucionalidad.
El proyecto de sentencia se elaboró en la ponencia de la ministra Norma Piña. A nuestro entender, el proyecto puede dividirse en dos grandes ejes de análisis. Una que estudia la generalidad de esta ley y otra que estudia sus particularidades.
a. Razonamientos generales
En las cuestiones generales, la ministra estudia dos cuestiones fundamentales: 1) la competencia del Congreso de la Unión para legislar en materia de austeridad y, 2) su ámbito de aplicación material y personal.
En relación con el primer punto el Senado reclamaba que el Congreso carecía de facultades expresas para legislar en materia de austeridad. Entonces, estas deberían entenderse residualmente entendidas en favor de las entidades federativas y no en favor del legislador federal.
La ministra admite que la Constitución no faculta expresamente al Congreso para legislar en materia de austeridad. Sin embargo, considera que en el fondo “su regulación efectiva”, se correspondería con el artículo 134 constitucional que norma el gasto público y brinda pautas operativas que aseguran su debida eficacia y eficiencia. Concluye, entonces, que las Cámaras pueden regular en materia de gasto público, desarrollando los principios del artículo 134. Con matices y gradaciones en cada caso, los 11 ministros coincidieron con esta lectura.
En el segundo razonamiento —incertidumbre en el ámbito de aplicación— se reclamó la constitucionalidad de la LFRA porque sus postulados serían inciertos respecto al ámbito material y personal de ley. En particular, por la ambigüedad de la expresión “entes públicos” en el texto de la ley.
En este nivel se cuestiona, ¿a qué sujetos vincula la ley y como deben cumplirla?, Más interesante aún, se cuestiona, ¿a quien puede vincular la ley?
Los ministros concluyen que la política de austeridad impacta a todos los órganos del Estado. Incluido los poderes legislativo, judicial y los órganos constitucionales autónomos, que deben regular el gasto público conforme a los principios constitucionales. Pero existen algunos matices que nos interesa destacar.
Primero, las medidas de austeridad también deben transitar por la división de poderes y la autonomía constitucional de los órganos del Estado. Entonces, las medidas previstas en esta ley deben armonizarse con la normatividad interna y naturaleza de entes que responden a lógicas distintas a las de la administración pública federal.
Incluso, para algunos ministros, la validez de las normas estarían condicionadas a una interpretación conforme. En esto fue especialmente enfático el ministro Ortiz Mena. Para él, la ley tiene dos interpretaciones posibles. Por un lado, que todos los poderes y los órganos constitucionales autónomos deben cumplir necesariamente todos los postulados de la ley. Por otro, que los artículos impugnados permiten que los órganos interpreten con flexibilidad dicha ley de conformidad con los principios de autonomía e independencia que los rigen. Para este ministro, pues, debe prevalecer la segunda interpretación, distinguiendo el grado de afectación entre un “ente público” y los poderes legislativos, judiciales y órganos constitucionales autónomos.
A nuestro entender esta es una lectura correcta que se corresponde con los principios de autonomía y división de poderes.
b. Examen particular
Agotados los razonamientos generales y definida la competencia del legislador, así como su ámbito de aplicación, el pleno centra su estudio en la constitucionalidad de disposiciones que pretenden normar estos principios de austeridad.
Son varios ejes de estudio abordados por el pleno: los principios que condicionan la integración de un comité de evaluación que precisamente examinaría resultados en materia de austeridad; el catálogo de sanciones previsto en la norma y el posible quebrantamiento a los principios de taxatividad y tipicidad y la transgresión de facultades por parte de la Secretaria de la Función Pública en materia de fiscalización y revisión del gasto público.
La Corte estudia y válida estas reglas operativas en materia de austeridad e implícitamente fijas pautas de interpretación que las ajustan al texto constitucional.
Para este texto, interesa el estudio de dos normas que fueron declaradas inconstitucionales y los motivos que soportarían esta decisión:
• Candado laboral a servidores públicos
La disposición más polémica de la ley estaba en el artículo 24. El legislador prohibió que los servidores públicos de jerarquía pudieran emplearse en sociedades y empresas que hubieran supervisado, regulado o que hayan tenido información privilegiada, salvo que hubieran transcurrido al menos 10 años.
El proyecto estudia la norma a través de un test de proporcionalidad, contrastando sus fines y el impacto que tienen en el derecho a la profesión, industria y trabajo, reconocido en el artículo 5.º constitucional.
Para la ministra ponente la restricción tiene un fin legitimo (evitar la corrupción, conflictos de intereses en dependencias publicas y ventajas indebidas en favor de empresas privadas). Además considera que la medida es idónea y necesaria para alcanzarlos. Pero considera que la restricción es desproporcional, excesiva. Esto es, para el proyecto el grado de afectación que la libertad de trabajo sufre no corresponde con los posibles beneficios que genera la norma en sus fines.
En términos generales, los ministros coinciden con la lectura y la metodología empleada.1
Pero no solo se trataría de una restricción desproporcional en su temporalidad. Para algunos como el ministro Zaldívar, además, existiría una diferencia de trato injustificada: ¿por qué la norma sólo castiga a los servidores públicos de jerarquía?
Si lo que la norma sanciona es, por ejemplo, el uso indebido de información privilegiada, la norma debe castigar al servidor público que la realice, con independencia del grupo al que pertenezca. Con estas aproximaciones, el pleno declaró la invalidez de la prohibición por unanimidad.
Es importante resaltar que la Ley General de Responsabilidades Administrativas ya sanciona el uso de información privilegiada y contempla periodos de enfriamiento (cooling off periods) para evitar que servidores públicos puedan emplearse inmediatamente en la iniciativa privada.2
• Destino del gasto público
Finalmente, el pleno estudia el artículo 7 de la Ley de Austeridad vis-a-vis el 61 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Las normas permitían que el presidente de la República, de forma discrecional, determinara por decreto el destino de los recursos ahorrados con la Ley Federal de Austeridad.
La Corte considero que la facultad de decidir el destino del gasto público corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados, conforme al artículo 74 de la Constitución. Además, permitir un redireccionamiento discrecional de los ahorros, trastocaría principios presupuestarios de eficacia, eficiencia, transparencia, entre otros. Más aún, se dejaría de ejercer un control democrático sobre el gasto público, razón por la cual la Constitución reserva dicha facultad a la Camara de Diputados.
La facultad del presidente de decidir el destino de ahorros por austeridad fue declarada inválida, por el voto de nueve ministras y ministros.
Hasta aquí el análisis de la Ley de Austeridad Republicana y el diálogo que generó al interior de la Suprema Corte. Existen criterios homogéneos en competencia y alcance, pero continuamos con disparidades en restricciones y destino del gasto.
La austeridad, además de ser una de las entelequias discursivas mas persuasivas de la administración, es una política de estado sujeta a escrutinio constitucional. Como señaló el ministro Pérez Dayán: “la austeridad republicana, como concepto, difícilmente encontrará un sustento en la conformación de una Constitución que no la considero como tal, esto es, quizá esa es una expresión que busca ilustrar una forma de gobernar (…).”
La sentencia de la Corte debe servir como pauta en su reconducción. Sea en ajuste o producción, la normativa que materialice el concepto de austeridad deberá transitar los límites —temporales y valorativos— fijados por la Corte.
Luisa Garza Morales. Estudiante de la licenciatura en derecho en el ITAM.
Daniel E. Torres Checa. Abogado por la Universidad Panamericana y candidato a maestro en derecho constitucional por la Escuela Libre de Derecho.
1 Para los ministros Alcántara Carrancá, Zaldívar y Pardo Rebolledo, la norma sería innecesaria, pues existían otras medidas menos restrictivas para alcanzar los mismos fines.
2 En otras normas especiales, como COFECE, existen periodos de enfriamiento diferenciado. El artículo 21 de la Ley Federal de Competencia Económica establece que, por un plazo equivalente a una tercera parte del tiempo que ejercieron su función, los Comisionados no pueden desempeñarse como consejeros, administradores, directores, gerentes, directivos, ejecutivos, agentes, representantes o apoderados, de un Agente Económico que haya estado sujeto a alguno de los procedimientos previstos en esta Ley durante el desempeño de su cargo.