El asunto estelar de estos últimos días en la Suprema Corte fue, sin duda, la decisión de declarar la invalidez del traspaso del control operativo y administrativo de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) por vulnerar el carácter civil que el artículo 21 de la Constitución exige para dicha institución policial. No obstante, antes de iniciar esa discusión, la Corte finalizó la votación de la acción de inconstitucionalidad 46/2016, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en contra de diversas disposiciones del Código de Justicia Militar y del Código Militar de Procedimientos Penales. Se trató de un asunto crucial para la definición de los límites del fuero militar.
La discusión de esta acción se extendió más de un mes, habiendo sesionado la Corte al respecto los días 14, 27, 28 y 30 de marzo, finalizando definitivamente la votación el 17 de abril de 2023. Esto obedeció a que el ministro Alberto Pérez Dayán se ausentó en las últimas dos sesiones de marzo, mientras que la ministra Loretta Ortiz Ahlf no acudió a la del 30 de marzo. Sus votos resultaban decisivos para determinar si algunas disposiciones impugnadas alcanzaban la mayoría calificada exigida por la Constitución para invalidar normas generales.
El objetivo de este texto es abordar el contenido de la resolución de la acción contra la normatividad procesal-penal aplicable en el fuero militar, así como su contexto e implicaciones. Para ello, es necesario entender de dónde viene este litigio que inició hace casi siete años.
El decreto impugnado
En febrero de 2016, el diputado Virgilio Daniel Méndez Bazán, del PRI, presentó dos iniciativas: 1) un proyecto de decreto para reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones del Código de Justicia Militar; y 2) un proyecto de decreto para expedir un nuevo Código Militar de Procedimientos Penales.
De acuerdo con el dictamen de ambas, el objetivo de estas modificaciones legales era la armonización del marco jurídico en materia de procuración e impartición de justicia en el ámbito castrense con la reforma constitucional en materia procesal-penal de junio de 2008.1 Se buscaba adecuar el proceso penal militar al nuevo sistema penal acusatorio.
El problema principal de la reforma es que sus promotores copiaron textualmente el contenido del Código Nacional de Procedimientos Penales, pensado para los procedimientos penales locales y federales, es decir, para el fuero civil. No se sabe si la intencionalidad del poder legislativo era otorgar facultades procesales a las Fuerzas Armadas (FF. AA.) que van más allá de la investigación, juicio y sanción de las faltas a la disciplina militar, pero el resultado fue un producto legislativo que careció del mínimo de técnica y responsabilidad.
Un nuevo Código Militar de Procedimientos Penales sí era necesario para garantizar que los juicios militares también cumplieran con los principios generales del sistema penal acusatorio, como la oralidad y la contradicción. Pero lo razonable era generar un marco normativo nuevo diseñado específicamente para el procesamiento de faltas y delitos que transgredan la disciplina militar. Lo que ocurrió, por el contrario, fue la emisión de un instrumento normativo que otorgaba a fiscales y jueces del fuero militar, que carecen de la autonomía e independencia de sus contrapartes civiles, facultades como la intervención de comunicaciones, las operaciones encubiertas u ordenar la comparecencia obligatoria de cualquier persona en un juicio militar.
La acción de la CNDH
El artículo 13 constitucional, uno de los pocos que jamás han sido reformados, establece las bases de la jurisdicción militar: “(…) subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. A su vez, dispone que cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda”.
Así, la Constitución claramente marca límites materiales y subjetivos a la jurisdicción militar: únicamente puede aplicar para faltas y delitos contra la disciplina militar y respecto a militares. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que también conforman el bloque de constitucionalidad, ha reafirmado y reforzado estos límites en casos como Cabrera García y Montiel Montes vs. México, Fernández Ortega y otros vs. México o Radilla Pacheco vs. México.
En este contexto, la CNDH promovió una acción de inconstitucionalidad (46/2016) en la que argumentó, en diez conceptos de invalidez, la violación de distintos derechos humanos con la expedición de 2016 del código procedimental y la reforma al Código de Justicia Militar.
La premisa fundamental de la CNDH fue la indebida extensión de la jurisdicción militar a personas civiles (conceptos de violación primero, segundo, quinto y décimo), pues las normas impugnadas habilitan a las autoridades ministeriales y judiciales militares para ejecutar actos de molestia en perjuicio de las personas no sujetas a la jurisdicción castrense, a través de la investigación, procesamiento y sanción de delitos relacionados con la disciplina militar; así como la imposición de multas y medidas de apremio, la inspección de personas y vehículos, el levantamiento de cadáveres, cateo de domicilios e intervención de comunicaciones. Incluso para solicitar a compañías de telecomunicaciones la geolocalización en tiempo real de equipos móviles, sin precisar si la persona usuaria de éstos es civil o militar. Además, sostuvo la inconstitucionalidad del régimen de colaboración con las autoridades civiles a través del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Además de ello, en cuanto a la configuración e imposición de medidas cautelares durante la investigación (tercer concepto de invalidez), la CNDH advirtió distintas problemáticas: 1) posibilidad de que su vigencia fuera indeterminada; 2) la previsión de resguardo domiciliario (similar al arraigo), sin que se cumplan con las formalidades esenciales del procedimiento ante un tribunal competente; 3) habilitación para que el Ministerio Público Militar ordene el aseguramiento de bienes o derechos relacionados con operaciones financieras, sin mediar autorización judicial. Todo eso, además, sin delimitar que el aseguramiento de bienes sea relativo a la competencia de la jurisdicción militar.
Por otro lado, la CNDH alegó la violación al principio de reinserción social (cuarto concepto de invalidez); la extensión de los supuestos constitucionalmente previstos para flagrancia (séptimo concepto de invalidez) y para prisión preventiva (octavo concepto de invalidez).
Otra de las violaciones señaladas fue aquella relacionada con la negativa de acceso a la información (sexto concepto de invalidez), pues las normas prohíben proporcionar a terceros no legitimados acceder a información confidencial de los sujetos del procedimiento penal o cualquier persona relacionada o mencionada en éste; establecen un plazo de reserva mayor para acceder a la información pública de los procedimientos penales militares que aquel que prevé la Ley General de Acceso a la Información y; excluye a las víctimas civiles del acceso a las constancias de esos procesos castrenses.
Finalmente, la CNDH argumentó la transgresión del principio de igualdad y no discriminación (décimo concepto de invalidez), ya que se introdujo la noción de “personas con capacidades limitadas” para referirse a las personas con discapacidad, utilizando un lenguaje peyorativo que disminuye indebidamente su valor.
La resolución de la Corte
Frente a este complejo asunto, tras casi siete años de silencio y la paralela vigencia de todas las normas cuya inconstitucionalidad se demandó en 2016, el pleno de la Suprema Corte determinó invalidar únicamente aquellas que facultan a autoridades militares para gestionar operaciones encubiertas; inspeccionar vehículos sin autorización judicial; realizar cateos, intervenir comunicaciones y posibilitar la geolocalización en tiempo real; así como para ordenar la comparecencia obligatoria de testigos a través de la fuerza pública. Todo ello por considerar que no estaba delimitado claramente el ámbito de aplicación de estas normas, pudiendo ser civiles los destinatarios. Asimismo, la Corte invalidó la norma relacionada con la aplicación de la prisión preventiva.
Además, la Corte observó que se violaron derechos de los pueblos y comunidades indígenas y de personas con discapacidad dentro del proceso legislativo, pues el Congreso de la Unión omitió cumplir la obligación de consultarles en forma previa sobre las normas que les impactan.
Al margen de ello, el Pleno reconoció la validez de las normas que permiten a autoridades militares requerir la presencia de personas no sujetas a la jurisdicción militar para comparecer como testigos y peritos en investigaciones de delitos y faltas militares; imponer multas por no presentarse a dichas comparecencias; inspeccionar personas y vehículos (con autorización judicial) y asegurar y decomisar bienes, pues según la mayoría, en estos casos, las restricciones sí están destinadas exclusivamente a militares.
En el mismo sentido, la Corte validó la colaboración procesal en términos del Código Nacional de Procedimientos Penales y aquellas normas respecto de las cuales la CNDH había advertido vulneración del derecho de acceso a la información. El pleno también concluyó que las figuras de flagrancia, el principio de reinserción social y la imposición de medidas cautelares previstas en el Código Militar de Procedimientos Penales son constitucionales.
Por otro lado, al no alcanzar mayoría de ocho votos, no lograron invalidarse —como proponía el proyecto del ministro Luis María Aguilar Morales— las normas que facultan a autoridades militares para realizar el levantamiento de cadáveres y recibir testimonios especiales (de menores de edad, víctimas de los delitos de violación o secuestro y personas que no puedan concurrir a la sede judicial).
A modo de conclusión
La acción 46/2016 es muy particular en el sentido de que permite observar claramente la manera en la que el Estado mexicano en su conjunto apuesta por un proyecto de participación sin límites claros y rígidos de las Fuerzas Armadas en labores que le son constitucionalmente ajenas. Esto porque es una muestra de cómo los tres poderes de la Unión cumplieron sus funciones de tal manera que las autoridades militares vieron ampliados sus márgenes de actuación.
En primer lugar, el poder legislativo porque discutió y aprobó una iniciativa que contenía una copia exacta del régimen procesal-penal civil, pero aplicado a la jurisdicción militar. Se le puede llamar mala técnica legislativa, desinterés o pereza, pero el resultado fue una legislación que no resultó compatible con sus objetivos particulares: el procesamiento de faltas y delitos en contra de la disciplina militar. En la Cámara de Diputados, en donde se originó la iniciativa, incluso pasó de forma unánime.
Por su parte, la Suprema Corte tardó seis años, diez meses y dos días en resolver esta demanda de acción de inconstitucionalidad. Durante todo ese tiempo, un marco regulatorio procesal con varias porciones inconstitucionales fue aplicado por fiscales y jueces militares, que carecen de las garantías de autonomía e independencia judicial que sí tienen sus pares civiles. Sin dejar de mencionar que seguirán vigentes algunas disposiciones igualmente graves, como imponer multas a personas civiles por no presentarse a comparecer en procedimientos penales militares o el proceso para el levantamiento de cadáveres.
Aquí es donde entra el Poder Ejecutivo. Por un lado, el Ejército aplicando normas que evidentemente extendían los límites constitucionales del fuero militar. Y por otro, las autoridades civiles con su aquiescencia.
Al resolver el asunto, hubo aciertos y desaciertos por parte del pleno de la Suprema Corte, pues al declarar inconstitucionales normas que permitían la geolocalización, cateos e intervención de comunicaciones —incluso a personas civiles— por parte de autoridades militares, se avanza en delimitar la actuación de las fuerzas armadas. Sin embargo, la resolución se quedó corta en otros temas como el acceso a la información, perdiendo de vista que las instituciones de defensa se caracterizan por ser reacias a la transparencia y la rendición de cuentas.
Otro desacierto fue la ausencia del parámetro constitucional y convencional en que se funda la resolución, pues no hubo consenso entre las y los integrantes del pleno en torno a ese tema. Tampoco se ofrece un análisis contextual en el que, por ejemplo, se desarrolle el uso/abuso de la fuerza militar en tareas de seguridad pública y el papel de éstas frente a estas nuevas funciones. Sin duda, incluir un análisis del contexto habría sido idóneo para argumentar en favor de la ciudadanía sobre la necesidad de imponer límites no sólo claros, sino también estrictos a las Fuerzas Armadas.
Frente a este escenario, queda insistir en que la prohibición constitucional de extender el fuero militar a civiles es uno de los pilares de la Constitución. En consecuencia, los límites de la jurisdicción militar deben ser claros, rígidos e impedir la arbitrariedad o posibles transgresiones a derechos humanos por parte de las Fuerzas Armadas. Además, hay que señalar que, con la resolución de este asunto, la Corte finalmente se pronunció acerca de los límites de este fuero —nos gusten o no— y que, como ciudadanía y desde la sociedad civil organizada debemos tomar una participación activa en la observación de las autoridades involucradas en la aplicación de estas normas.
Gerardo Álvarez García Peña. Investigador en México Unido Contra la Delincuencia en temas de seguridad ciudadana, política de drogas y militarización.
María Guadalupe Vega Cardona. Abogada en México Unido Contra la Delincuencia.