La economía del plástico ha dado recientemente un nuevo vuelco, tras la resolución de la Segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los amparos en revisión 173/2022 y 230/2022 bajo la ponencia de los ministros Javier Laynez Potisek y Yasmín Esquivel Mossa respectivamente. Se ha sentado un precedente, en opinión de muchos de carácter negativo, sobre uno de los temas de mayor relevancia en la agenda pública (o por lo menos así debería de ser), es decir, los plásticos en México.
En efecto, de una lectura armónica de los amparos en revisión es posible advertir por lo menos tres aspectos sobre los que vale la pena discurrir. El primero, relativo a la concurrencia, ejercicio y limitantes de facultades concurrentes entre la federación y las entidades federativas cuando de la materia ambiental se trata; el segundo, la pertinencia jurídica de haber o no resuelto la Suprema Corte la constitucionalidad del reparto de esas facultades en materia ambiental y; el tercero, el que pudiera considerarse nuestra asignatura pendiente: el limbo jurídico en el que uno de los eslabones de la industria del plástico se encuentra actualmente en México: el elefante de la habitación.
I
La materia del amparo en revisión tuvo como origen el contenido del fracciones XI y XII de la Ley para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos sólidos del Estado de Oaxaca a través de las cuales se prohibió la venta, distribución o empleo de envases de un sólo uso elaborados con tereftalato de polietileno (PET), destinados a agua u otras bebidas; así como la prohibición de la venta, distribución o uso de envases, embalajes u otros productos de un único uso con poliestireno expandido (unicel). En respuesta a esta reforma legislativa, las empresas Propimex y la cadena comercial Oxxo presentaron demandas de amparo arguyendo la falta de competencia del Congreso local para legislar en la materia.
Estos asuntos implicó a los ministros de la Corte un análisis exhaustivo (que en el caso del amparo 173/2022 es inmejorable por su claridad y diáfano derrotero argumentativo) cuyo punto de partida es la fracción XXIX-G del artículo 73 constitucional que faculta al Congreso de la Unión a la expedición de leyes que establezcan la concurrencia de la federación, las entidades federativas, los municipios y, en su caso, las demarcaciones territoriales de Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.1
La nota básica del federalismo, como se sabe, es la garantía de autogobierno de sus entidades federativas, las cuales al mismo tiempo reconocen un gobierno compartido al que se denomina gobierno federal o nacional. La garantía del autogobierno y del gobierno compartido necesariamente requiere que la Constitución federal contenga un sistema de distribución de competencias para el tratamiento de los asuntos públicos entre la federación y los estados, pues de no ser así reinaría la anarquía. Como regla la distribución vertical o territorial de competencias del federalismo mexicano se realiza mediante el reparto de las competencias legislativas; un sistema de distribución de competencias legislativas que liga “materias” y “territorio”. Las “materias” son aspectos de la realidad social del país sobre las cuales deben actuar los poderes públicos, ya sea que cada uno de los gobiernos actúe por separado sobre tal o cual materia, o en colaboración.
Las competencias concurrentes son aquellas competencias en las cuales, por disposición de la Constitución federal, participan en el tratamiento público de una misma materia la federación y los estados. La Constitución no determina qué parte de la materia debe ser atendida por los poderes federales y cuál por los estados porque la Constitución asume que el fiel de la balanza para cada materia será el Congreso de la Unión mediante una ley.2
Jurisprudencialmente se ha dicho que en el sistema jurídico mexicano, si bien se parte del principio rector contenido en el artículo 124 de la Constitución federal, que establece una competencia expresa a favor de la federación y residual tratándose de los estados, también es cierto que el propio órgano reformador de la Constitución, a través de diversas reformas a dicho ordenamiento, estableció la posibilidad del Congreso de la Unión para que éste fuera quien estableciera un reparto de competencias entre la federación, las entidades federativas, los municipios e, inclusive, Ciudad de México en ciertas materias. Éstas son precisamente las facultades concurrentes.
De tal manera que las entidades federativas, los municipios y la federación pueden actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichas entidades a través de una ley. El reparto de facultades es una cuestión de técnica constitucional en sus orígenes y conforme ha avanzado la coincidencia, este reparto se ha convertido en un tema de legalidad, de adecuación de leyes marco, convenios o acuerdos a la Constitución y a la interpretación jurisprudencial de la misma y no exclusivamente una cuestión del órgano reformador del texto constitucional como único ente capaz de repartir las atribuciones estatales entre los dos ámbitos de gobierno.3
Estas leyes en México se han denominado leyes generales o marco y son las que expide el Congreso para cumplir con dos propósitos simultáneos. Distribuir el régimen entre la federación y los estados otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas y establecer el régimen federal para regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate. Y si bien no se establece una jerarquía constitucional entre las leyes federales sobre las estatales existe una excepción a la regla y ésta se integra justamente de las leyes generales cuyo objeto es la distribución de competencias en materias concurrentes por lo que las leyes locales deben sujetarse a aquellas leyes, pues si bien es cierto que una misma materia queda a cargo de la federación, estados y municipios, también lo es que el poder legislativo federal es quien tiene la facultad de establecer en qué términos participará cada una de están entidades.4
A partir de lo anterior, el estudio de la Suprema Corte se enfocó en el análisis de tres leyes marco: Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y Ley General de Cambio Climático. El punto medular de la resolución encuentra atinado sustento tal y como lo sostiene el criterio de la Suprema Corte en que, de conformidad con el artículo 100 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, la legislación que las entidades federativas expidan para normar la generación, manejo y disposición final de residuos sólidos urbanos únicamente podrá prohibir tres supuestos: vertimiento de residuos en determinados espacio; incineración de residuos a cielo abierto; apertura de nuevos tiraderos a cielo abierto y la disposición final de neumático en predios específicos.
De ahí que si la ley para la prevención y gestión integral de los residuos sólidos del estado de Oaxaca contempla, en su artículo 98 fracciones XI y XII, prohibiciones para la venta, distribución o empleo de envases de un sólo uso elaborados con tereftalato de polietileno y, a su vez, respecto la venta, distribución o uso de envases, embalajes u otros productos de un único uso elaborados con poliestireno expandido, es claro que va más allá de las facultades establecidas por la Constitución al tratarse de materias concurrentes. Por ello, tal y como los ministros lo señalaron deviene una norma inconstitucional.
II
La segunda cuestión es si debió la Suprema Corte haberse pronunciado al resolver estos amparos sobre la constitucionalidad del artículo 100 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos en su calidad de ley marco?
De la acuciosa lectura de los amparos 173/2022 y 230/2022 se desprende que la naturaleza del acto reclamado fue del Congreso oaxaqueño la aprobación y expedición de la Ley para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos Sólidos, en particular el artículo 98 fracciones XI y XII; o bien la discusión, aprobación, promulgación, publicación y aplicación del decreto por el que se reforma el primer párrafo del artículo 4; segundo párrafo del artículo 68; el artículo 99; y la fracción I del artículo 107, la adición de una fracción XXIX al artículo 8; los párrafos segundo y tercero del artículo 28 del artículo 68 bis; así como las fracciones XI y XII al artículo 98 de la Ley para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos Sólidos. Dicho de otro modo, la litis constitucional más allá de las disputas sobre el momento procesal en el cual se fija, es evidente en el caso en concreto que versó sobre la constitucionalidad del artículo 98 de la ley estatal, y que a la luz de lo establecido por la ley general resulto inconstitucional ir más allá de los facultado por el Congreso federal.
Para nadie puede pasar inadvertido la idoneidad de cuestionarse en sede constitucional si la prohibición previstas por el artículo 100 de la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, pues, al no existir un catálogo taxativo que determine cuáles serán los aspectos de las materias concurrentes que se reservará la federación y cuáles serán potestad de las entidades federativas, es factible cuestionarse el por qué el órgano reformador de la Constitución acotó la facultad prohibitiva de los estados a los tres supuestos mencionados. Sin embargo, el amparo indirecto en revisión no es la vía adecuada para ello.
El principio de congruencia y exhaustividad que rige toda sentencia de amparo obliga a que las mismas sean congruentes no solo consigo misma sino también con la litis y el contenido de la propia demanda de amparo, debiéndose analizar pruebas y argumentos analizados por la autoridad responsable, resolviendo sin omitir nada ni añadir cuestiones no hechas valer ni expresar consideraciones contrarias entre sí o con los puntos resolutivos. Esto es, en las sentencias de amparo debe cuidarse y respetarse entre las peticiones expresadas del justiciable, mismas que a su vez deberán encontrar correspondencia con la litis dirimida ante la propia autoridad responsable.5 Por lo que si la pretensión de las empresas quejosas descansó en el análisis constitucional del precepto previsto por la legislación local a la luz del marco de facultades concurrente no existe sustento jurídico que pueda car cabida al análisis de un precepto previsto por la ley general o marco.
III
Uno de los aspectos más interesantes de esta controversia radica en analizar la vertiente fundamental si bien a luz del amparo en revisión tangencial de la materia. Y es que el error de la legislatura local fue exceder el catálogo de prohibiciones previsto por el Congreso de la Unión al regular eslabones de la economía del plástico diversos. Nótese la naturaleza de las leyes en controversia: una, en el orden federal y, otra, en el orden local destinadas a la prevención y gestión integral de los residuos (entre los cuales se encuentra por supuesto el PET y el unicel). Sin embargo, la naturaleza de lo intentado por la legislatura local apela al segundo eslabón de la cadena productiva, es decir, la comercialización de los mismos. ¿ Por qué se está buscando regular actos de venta, distribución y empleo de materiales probadamente nocivos para el medio ambiente con impacto ambiental probado por un cuerpo normativo enfocado a acciones normativas, operativas, financieras, de planeación, administrativas, sociales, educativas, de monitoreo, supervisión y evaluación para el manejo de residuos desde su generación hasta la disposición final, a fin de lograr beneficios ambientales, la optimización económica de su manejo? La respuesta se antoja confusa.
Algunas soluciones pueden esbozarse, la reforma legal al artículo 100 de la Ley General al catálogo limitativo de los supuestos que las legislaturas pueden prohibir en las legislaciones sobre la gestión y manejo de residuos, escenario tortuoso dada la complejidad, tamaño y peso del lobby de la industria en México y en el mundo. Que se le faculte a las legislaturas locales para la expedición de su propia normatividad en la materia es posiblemente el escenario más catastrófico. Pero también puede iniciarse el verdadero esfuerzo en materia ambiental, intentado ya en otras latitudes acorde con los compromisos internacionales de la agenda 2030 y muestra de una verdadera voluntad política, la expedición de la legislación federal que regule y fomente la transición a una economía circular con modelos empresariales, productos y materiales innovadores pero sobre todo sostenibles, es decir, el diseño de normas jurídicas que abarquen no solo la disposición de los residuos sólidos sino que regulen su producción, empleo, distribución, manejo, venta y evidentemente manejo y disposición al final de la cadena de producción. Un primer paso ya se ha dado el Acuerdo Nacional para la Nueva Economía del Plástico en México, firmado el 5 de diciembre de 2019, en la cual se recogen algunas de las propuestas de avanzada como lo son la necesidad de interactuar conjuntamente de los múltiples sectores de la sociedad: empresarios, academia, sociedad civil y, por supuesto gobierno, enfocados al compromiso de eliminar el plástico como residuo contaminante para 2030. La pelota está en la cancha.
Sonia Venegas Álvarez. Secretaria académica de la Facultad de Derecho de la UNAM
1 Este sin embargo no es el único, pero si el principal punto de análisis jurisprudencial. Tres fueron los puntos por dilucidar: facultades concurrentes, distribución de competencias en la ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y clasificación del PET y unicel como residuos.
2 Barceló Rojas, D. A. Teoría del Federalismo y del Derecho Constitucional estatal mexicano, México, Universidad Nacional Autónoma de México e Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016, pp. 64 y sucesivas.
3 Matute González, C. F. El reparto de Facultades en el federalismo mexicano, México, Porrúa, 2007, p. 150.
4 Cfr. Contradicción de tesis 29/2000.
5 Cfr. Amparo en revisión 2239/2018.