El 27 de diciembre de 2022 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
Se trata de la primera parte del Plan B de la reforma electoral, impulsada por el presidente Andrés Manuel López Obrador, a raíz de que el Congreso de la Unión rechazara, el pasado 6 de diciembre, su Plan A de reforma constitucional. A través de esta fallida modificación de la Constitución se buscaba, entre otras cosas, sustituir al Instituto Nacional Electoral (INE) por el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC) y que los consejeros y magistrados electorales fueran elegidos por el voto directo de la población.
Esta primera parte de la reforma fue impugnada a través de tres acciones de inconstitucionalidad presentadas por partidos políticos y ambas cámaras del Congreso. Por acuerdo de 20 de febrero de 2023, el ministro instructor, Alberto Pérez Dayán, suspendió dicho decreto. Aquí analizamos los alcances y el contexto de esta importante medida cautelar para preservar aspectos medulares de nuestro sistema electoral mientras se decide el fondo de tales impugnaciones.
I. Hechos: la acción y los procesos electorales de Coahuila y el Estado de México
Las iniciativas de reforma en cuestión, tanto la constitucional como la secundaria, se presentaron en el contexto previo a los procesos electorales locales de 2023 en que los estados de México y Coahuila renovarán sus gubernaturas, así como respecto el proceso electoral federal de 2024 en el que se renovará la presidencia de la República.
Los partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, de la Revolución Democrática y el partido político local de Jalisco “Hagamos”, así como minorías parlamentarias tanto de la Cámara de Diputados como de la Cámara de Senadores, promovieron ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) acciones de inconstitucionalidad demandando la invalidez y solicitando la suspensión del decreto de 27 de diciembre de 2022, quedando radicadas con el expediente acción de inconstitucionalidad 29/2023 y sus acumuladas 30/2023, 31/2023, 37/2023, 38/2023, 43/2023 y 47/2023.
En concreto, dicho decreto modificó la Ley General de Comunicación Social y la Ley General de Responsabilidades Administrativas para limitar el concepto de propaganda gubernamental solamente a aquella que está “a cargo al presupuesto público, etiquetado específicamente para ese fin por un Ente público”,1 así como para establecer que “no constituyen propaganda gubernamental las manifestaciones de las personas servidoras públicas que realicen en uso de su libertad de expresión y en el ejercicio de sus funciones públicas”.2
Mediante auto de 20 de febrero de 2023, el ministro instructor Alberto Pérez Dayán concedió la suspensión solicitada por las y los diputados promoventes para el efecto de que, hasta en tanto se dicte sentencia respecto esta acción de inconstitucionalidad, “el Decreto combatido no rija en los procesos electorales que se encuentren en desarrollo”. Es decir, en los comicios de los estados de México y Coahuila, “pues de no concederse podrían causarse afectaciones irreparables al sistema democrático y a los derechos fundamentales implicados en este”.
En la concesión de la suspensión se hizo referencia a la regla constitucional establecida por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución federal que ordena que “las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales”. Esto es, no se trata de una medida cautelar con efectos generales sino acotada a estos procesos electorales.
Esta regla es una manifestación del principio de certeza electoral.3
El proceso electoral local de Coahuila inició el 1 de enero de 2023 con fundamento en el artículo 167 del Código Electoral para el estado de Coahuila, mientras que el mexiquense daría inicio del 1 al 7 de enero de 2023, de conformidad con el artículo 235 del Código Electoral para el estado de México.
Luego, tanto el inicio del procedimiento legislativo del decreto combatido, como su culminación, se encontraban dentro del plazo de 90 días referido por el penúltimo párrafo de la fracción segunda del artículo 105 de la Constitución y, en consecuencia, se encontraba proscrito por dicha regla constitucional.
La suspensión fue concedida a pesar de que el numeral 64 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución (Ley Reglamentaria) prescribe que “la admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada”.
Sin embargo, existen precedentes,4 en los que la SCJN ha concedido esta medida en este medio de defensa al considerar que la suspensión no sólo es una medida cautelar, sino también tutelar, y que la Ley Reglamentaria debe interpretarse de conformidad con el artículo 1.° constitucional.
II. ¿Suspensión o aplicación de la regla constitucional?
Al margen de la procedencia de la suspensión en este medio de control constitucional que, como se ha señalado, ya ha sido reconocida por la SCJN, surge la duda de si se suspendió el decreto de 27 de diciembre de 2023 o si, en realidad, el ministro ponente simplemente aplicó la regla constitucional del artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución federal.
La finalidad de la regla constitucional consistente en que las leyes electorales se promulguen y publiquen al menos 90 días antes del inicio del proceso electoral al que vayan a aplicarse es la salvaguarda del principio de certeza en materia electoral.
Con dicha medida, además del objetivo de que todos los actores políticos tengan certeza sobre las reglas que van a regir en los procedimientos electorales, se busca que cuenten con la oportunidad de cuestionar mediante acción de inconstitucionalidad las reglas novedosas que se integran al sistema jurídico electoral y que estén en condiciones de obtener una resolución de constitucionalidad previo a que sean aplicadas.5
El único control para hacer efectiva dicha regla es la propia acción de inconstitucionalidad. Si esta salvaguarda de certeza se incumple y, como consecuencia, no alcanza el tiempo para que la SCJN se pronuncie mediante una sentencia de fondo, las leyes electorales habrán tenido aplicación en los procedimientos electorales que corresponda y la violación habrá sido consumada de manera irreparable respecto de estos procedimientos.
Al resolver la acción de inconstitucionalidad 112/2019 sobre la denominada “Ley Bonilla”,6 el pleno de la SCJN determinó que la finalidad de la regla de publicación anticipada de leyes electorales consiste en dotar de plena certeza al desarrollo de los procesos electorales, y que cualquier modificación sustancial a las leyes de la materia se emitiera con la anticipación necesaria.
No sólo para que se tuviera conocimiento oportuno, sino también para que la SCJN estuviera en aptitud de ejercer el control abstracto con efectos generales, previo al inicio del proceso. De manera paralela, la Ley Reglamentaria de acciones y controversias prevé un procedimiento expedito de trámite en su artículo 68 para la resolución de acciones de inconstitucionalidad de materia electoral, así como para la reclamación en el diverso 70.
Si bien este medio tiene una naturaleza abstracta, también es cierto que las leyes analizadas se proyectan sobre situaciones concretas. En esta materia, la aplicación de esta regla permite que se preserve la materia del juicio –el principio de certeza sobre procedimientos existentes.
Con ello en cuenta y ante la solicitud de los promoventes, el ministro Pérez Dayán concedió la suspensión en la acción de inconstitucionalidad 29/2023 y sus acumuladas exclusivamente para el efecto de que el decreto combatido no rija los procesos electorales que se encuentran en desarrollo en los estados de México y Coahuila, al considerar que la regla de publicación anticipada de leyes electorales resulta aplicable en el caso concreto, pues las modificaciones establecidas en el decreto combatido inciden directamente en las reglas que regulan la propaganda electoral, la comunicación social y el gasto público.
Esto es, para lo que no se refiera a estos procesos, el decreto está vigente y puede ser aplicado.
Si bien es cierto los efectos de la suspensión concedida se limitan a aplicar lo prescrito por el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución, al evitar que las modificaciones publicadas con menos de 90 días al inicio de los procedimientos electorales incidan en éstos, lo cierto es que dicha aplicación no podría haberse realizado en este momento si se considerara que el incidente de suspensión resultaba improcedente en las acciones de inconstitucionalidad.
Es decir, el ministro Pérez Dayán aplicó e hizo efectiva la regla constitucional de publicación anticipada de leyes electorales utilizando como instrumento o vehículo jurídico el incidente de suspensión abierto con motivo de la acción de inconstitucionalidad 37/2023.
Sin embargo, el incidente de suspensión no se limitó a ser un simple instrumento formal que permitió la aplicación de la regla constitucional, sino que, independientemente del debate relacionado con su compatibilidad con las acciones de inconstitucionalidad, también cumplió con su finalidad material, preservando parte de la materia del juicio y asegurando provisionalmente uno de los bienes jurídico tutelado. En este caso, los principios de certeza y equidad en la contienda en el sistema electoral.
De otra forma, el pronunciamiento respecto a la observancia de la regla referida no hubiera podido emitirse por la SCJN hasta resolver la acción de inconstitucionalidad, posiblemente demasiado tarde para hacerla efectiva, pues los procedimientos electorales de los estados de México y Coahuila habrían concluido y, por tanto, los daños aducidos serían irreparables.
En ese sentido, el cuestionamiento planteado como encabezado de este apartado se contesta señalando que el acuerdo emitido por el ministro instructor es una clara aplicación de la regla constitucional. En este caso no se trató de un ejercicio interpretativo sobre aplicación de principios sino una implementación de una regla incondicionada y, por ende, del diverso 133 del mismo ordenamiento que contiene el principio de supremacía constitucional.
III. ¿Qué sigue?
La Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, mediante comunicado de prensa 21 de febrero, estimó “improcedente, supuesta suspensión de la Ley General de Comunicación Social” pues “sería inusitado” que el ministro Pérez Dayán hubiera concedido la suspensión al ser contraria al artículo 64 de la Ley Reglamentaria y porque la Ley General de Comunicación Social no tiene carácter electoral, a lo cual agregó que, en su caso, promovería los medios de impugnación dispuestos por la ley.
A la fecha de publicación de este texto, se ha dado a conocer la interposición del recurso de reclamación a cargo de la Consejería Jurídica.7 Por lo que alguna de las Salas de la SCJN deberá confirmar la suspensión o revocar el acuerdo en el que se concedió.
Respecto de la suspensión de la Ley de Remuneraciones, al resolver los recursos de reclamación 91/2018-CA, 92/2018-CA y 95/2018-CA el 13 de febrero de 2019, la Segunda Sala de la SCJN confirmó por mayoría de votos la medida, al estimar que de revocarse el juicio hubiera podido quedar sin materia, así como que se hubieran vulnerado de manera irreparable derechos fundamentales, en tal supuesto, de los servidores públicos.
Para arribar a dicha conclusión, la mayoría de las y los ministros coincidieron en que la lectura constitucionalmente válida del artículo 64 de la Ley Reglamentaria implica considerar como una excepción la procedencia de la suspensión en acciones de inconstitucionalidad en casos en que se controviertan normas generales que pudieran vulnerar derechos fundamentales.
Por su parte, en el caso de la suspensión otorgada en contra de la Ley que Reglamenta el Servicio de Agua Potable en el estado de Baja California, la medida cautelar fue refrendada por la Primera Sala en el recurso de reclamación 101/2021-CA. Ahí concluyó que procede la medida cuando “impliquen o puedan implicar la transgresión irreversible de algún derecho humano, sí es factible conceder la suspensión, más en casos en que de obligarse a cumplir el mandato de ley, el daño se vuelve irreparable o el propio juicio quede sin materia por ser, precisamente, ese el tema a decidir en el fondo”.
Estaremos atentos al pronunciamiento que realice cualquiera de las Salas de la SCJN, así como a la presentación de las subsecuentes acciones de inconstitucionalidad sobre el resto del Plan B, que sería publicado a partir del 27 de febrero.
Dado lo aquí narrado, sería previsible otra medida cautelar respecto de los procesos electorales en curso; sin embargo, para el resto de su vigencia los accionantes tendrían que enderezar otro tipo de argumentos que trascendieran a los procesos locales mexiquense y coahuilense, para lograr una suspensión con efectos generales.
Luisa Conesa Labastida. Licenciada en derecho por el ITAM y maestra en derecho por la Universidad de Columbia y Socia Fundadora de Conesa y Moreno Abogados (CYMA). Agradece profundamente a Andrés Alcántara Silva y Alonso Castellanos su invaluable ayuda para la redacción de este texto.
1 Artículo 22.°, párrafo cuarto, de la Ley General de Comunicación Social.
2 Artículo 4.°, fracción VIII Bis, párrafo segundo de la Ley General de Comunicación Social.
3 Así lo ha establecido el Pleno del Alto Tribunal. Por ejemplo, en la jurisprudencia publicada en el 2007, de rubro: LEYES ELECTORALES. EL PLAZO EN QUE DEBEN PROMULGARSE Y PUBLICARSE, Y DURANTE EL CUAL NO PODRÁ HABER MODIFICACIONES SUSTANCIALES A LAS MISMAS, PREVISTO EN EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO JUSTIFICA LA URGENCIA EN SU APROBACIÓN POR EL ÓRGANO LEGISLATIVO QUE ELUDA EL PROCEDIMIENTO QUE DEBA CUMPLIRSE.
4 Acción de Inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018 relativa a la invalidez de diversas disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos publicada en el DOF el 5 de mayo de 2018, y del Código Penal Federal, en la cual el Ministro Instructor era también el Ministro Pérez Dayán y concedió la suspensión al considerar que se podían vulnerar derechos fundamentales de los servidores públicos.
Así como, Acción de Inconstitucionalidad 119/2021 relativa a la invalidez de la Ley que Reglamenta del Servicio de Agua Potable y la reforma alrtículo 38 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública, amabas del Estado de Baja California, en la que se concedió la suspensión al considerar que las normas impugnadas podía afectar el derecho al agua, en relación con el derecho a la salud.
5 En interpretación de la fracción II del artículo 105 de la Constitución, mediante la tesis de jurisprudencia P./J. 25/2002, el Pleno de la Suprema Corte de Justica de la Nación estableció que la acción de inconstitucionalidad es la única vía procedente para controvertir leyes electorales.
6 Decreto 351, emitido por el Poder Reformador de la Constitución local del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el diecisiete de octubre de dos mil diecinueve, por el que se reformó el artículo octavo transitorio de la Constitución Política de ese Estado, aprobado mediante Decreto 112 de once de septiembre de dos mil catorce.
7 Con fundamento en el artículo 51 de la Ley Reglamentaria, procedente respecto de los autos en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión.
Mi intención es saber si Andrés manuel impugno el plan b , en lo que respecta al paso de votos para los partidos obtener los registros si no cuentan con el 3 % y si no se ejercen los totales de los presupuestos pasarán al siguiente ejercicio de elecciones. O definitivamente fue un alarde