El caso de la Ley de Personas Desaparecidas y el amparo impulsado por el colectivo “La Voz de los Desaparecidos en Puebla” (un conjunto de familias que han sufrido la desaparición de sus seres queridos y que buscan acceder a la verdad y a la justicia) permite ver la inefectividad de la suspensión en el amparo frente a omisiones legislativas, el incumplimiento e impunidad del legislativo frente a mandatos para emitir leyes, así como la visión formalista que prevalece en el Poder Judicial de la Federación en el juicio de amparo.
El amparo frente a omisiones legislativas y la desaparición de personas en México
La desaparición de personas es parte de la crisis de derechos humanos en México. Nuestro país es parte de dos convenciones internacionales que generan obligaciones específicas para todas las autoridades del Estado mexicano.1 Además, en 2017 la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas surgió como un andamiaje legal e institucional para hacer frente a este grave fenómeno. Esta legislación desarrolló facultades concurrentes para todos los órdenes de gobierno, así como el mandato para que las entidades federativas y sus Congresos armonizaran las leyes locales en esta materia, todo ello en un plazo de 180 días.2
Después de tres años de haber vencido el plazo legal, más de la mitad de los estados del país no han cumplido con la armonización; sólo 12 entidades federativas han legislado.3 De forma contradictoria y como muestra de la ausencia de un Estado de derecho, 20 congresos han ignorado la obligación que la propia ley les mandata, dejando de lado la responsabilidad que implica un cargo de elección popular y, sobre todo, su protesta de hacer cumplir la Constitución y las leyes.
En este escenario, familias del colectivo, apoyadas por la Clínica Jurídica Minerva Calderón de la Universidad Iberoamericana de Puebla, presentaron un amparo por omisión legislativa (por la falta de armonización de las leyes locales con la Ley General en el plazo de 180 días) y convencional (por el incumplimiento de adoptar medidas de carácter legislativo impuesta por tratados internacionales). Además, es importante mencionar que las familias presentaron desde junio de 2020 una iniciativa de ley ante el Congreso, resultado de un trabajo conjunto con la diputada Estefanía Rodríguez y la Ibero Puebla, que permaneció sin dictaminar durante casi un año. Esta situación generó que, por primera vez, familiares de personas desaparecidas acudieran al amparo y vieran en este recurso una oportunidad para combatir la inactividad de un congreso local después de tres años sin legislación estatal.
En el litigio se plantearon elementos novedosos: la omisión legislativa respeto a una ley general con un mandato a las entidades federativas con un plazo específico y la omisión de adoptar medidas de carácter legislativo como parte de la obligación de garantía derivada de dos convenciones internacionales. Así como un planteamiento de suspensión para ordenar al congreso dar inicio al proceso legislativo y desarrollarlo en la presente legislatura. Con ello, se buscaba una suspensión con efectos restitutorios, anticipatorios e innovativos.
Ilustración: Víctor Solís
Las “razones” para negar la suspensión respecto a omisiones legislativas
El incumplimiento del Congreso resultaba evidente: además de reconocer las omisiones en el informe previo, se presentó un listado de las leyes estatales surgidas a partir de la ley general, las decisiones de la Suprema Corte en acciones de inconstitucionalidad en que se ha reconocido la facultad de legislar a nivel local en la materia y comunicados de prensa del Congreso de Puebla expresando el compromiso de emitir la ley estatal.
A pesar de ello, el Juzgado Segundo en Materia de Amparo Penal (amparo indirecto 462/2021) negó la suspensión provisional y definitiva apoyándose en doctrina y criterios jurisprudenciales de la octava y novena época, con el argumento de que la suspensión únicamente paraliza los actos reclamados y resulta improcedente frente a omisiones.
El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal (amparo en revisión 123/2021) confirmó la negativa de la suspensión. Si bien en la sesión pública los magistrados reconocieron lo delicado de la temática y que la actual Ley de amparo permite la suspensión frente a omisiones, consideraron improcedente concederla respecto a una omisión legislativa porque su estudio trascendería el análisis de apariencia del buen derecho y dejaría sin materia el juicio de amparo.4
La suspensión del amparo, ¿tutela efectiva?
Los argumentos del Tribunal Colegiado son cuestionables: los pronunciamientos públicos del Congreso de Puebla, el reconocimiento en el informe justificado o el llamado del Comité contra la Desaparición Forzada a los Congresos locales a la armonización y los más de tres años sin legislar, resultaban hechos notorios que permitían anticipar como inminente la concesión del amparo. Lo anterior posibilitaba que ante una omisión contraria al orden constitucional, la suspensión adquiriera los efectos de “tutela anticipada” o “amparo provisional” delineados por la Primera Sala en precedentes recientes con una visión renovada de esta institución para darle un sentido cautelar y restitutorio frente a violaciones flagrantes de derechos fundamentales.5
Por otra parte, una suspensión novedosa que obligara a iniciar el proceso legislativo no implicaba, necesariamente, dejar sin materia el amparo. Como lo sostuvo la Primera Sala al resolver la omisión del Congreso de la Unión sobre la legislación procesal en materia civil y familiar (AR 265/2020), el proceso legislativo es “complejo y consta de varias etapas”, por lo que los congresos deben “asegurar un debate profundo […] y [que] todas las fuerzas políticas puedan entablar un verdadero diálogo democrático”.6 En el precedente señaló que no se debía fijar un plazo fijo para legislar, pero sí resultaba posible vincular al Congreso a deliberar en el periodo de sesiones vigente, alcances que fueron propuestos en la suspensión del colectivo La Voz de los Desaparecidos en Puebla.
Si bien el Colegiado se aparta del argumento que considera la suspensión como una medida de paralización y afirmó que los precedentes no resultan aplicables a la luz del diseño actual del juicio de amparo, de forma contradictoria respaldó la motivación del Juzgado de Distrito al considerar que conceder la suspensión implicaría dejar sin materia el amparo, por lo que esos criterios no generaban agravio. Señalar que la jurisprudencia es desfasada, pero conduce al mismo resultado, valida una práctica anacrónica que no valora los casos concretos y los efectos propuestos al afirmar su improcedencia frente a omisiones. Así, la subsistencia del amparo por todos los medios se prioriza sobre una medida que llame la atención a las autoridades que incumplen mandatos legales y, particularmente, en este caso, buscaba dar un remedio a las familias del colectivo que tenían más de tres años sin una ley con la cual exigir la búsqueda e identificación de las personas desaparecidas.
Repensar la medida de la suspensión: una tarea urgente y necesaria
El Tribunal tenía como hechos evidentes los 18 años de vigencia de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, 9 de la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, 3 de la entrada en vigor de la Ley General y un año de la presentación de la iniciativa por parte de las familias, factores que no resultaron relevantes para considerar que la omisión legislativa era abiertamente inconstitucional. De considerar la gravedad y carácter de ofensivo de la desaparición que afecta la seguridad jurídica, la legalidad, al acceso a la justicia, los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la no repetición, podía concluirse que incumplir el mandato de legislar a nivel local tiene como consecuencia la prolongación de las afectaciones que genera la desaparición de personas.
La falta de una legislación genera obstáculos a la búsqueda o la investigación bajo parámetros de diligencia, exhaustividad, y eficacia. Por ello, el análisis cautelar implicaba valorar la omisión en el contexto de la desaparición de personas en Puebla y concluir que en tanto no se cuenten con las herramientas adecuadas para dar con su paradero o con la suerte de la persona, esta violación de derechos permea a través del tiempo. ¿Por qué no asegurar con la suspensión el inicio del proceso legislativo y una tutela judicial amplia a las familias de las personas desaparecidas en el estado de Puebla?
La decisión también pasó por alto que en casos de prestación de servicios de salud, atención médica o suministro de medicamentos, el Poder Judicial Federal ha desarrollado criterios sobre tutela efectiva en la suspensión sin anteponer la protección cautelar a la preservación del juicio. El objetivo de ordenar la discusión de la ley a través de una medida “innovatoria” o “anticipatoria” de carácter restitutorio era jurídicamente viable, no dejaba necesariamente sin materia el amparo y pudo generar un precedente en casos de omisión legislativa a la luz del estándar desarrollado por el Comité de Derechos Humanos de la ONU, que ha señalado que los recursos deben adoptar medidas provisionales para reparar las violaciones de derechos como elemento de su efectividad.7
En la suspensión se formularon argumentos novedosos sobre los alcances de los artículos 15 y 126 de la Ley de Amparo en un caso en el que no se reclama la desaparición forzada por sí misma, pero sí una omisión que afecta la garantía de derechos de las personas desaparecidas y sus familias. La falta de ley incide indirectamente en el riesgo para la vida, lo que posibilitaba interpretar los principios del amparo en casos de desaparición y adoptar medidas amplias e idóneas para preservar la vida, siendo una de ellas el inicio del proceso legislativo. Esta era la responsabilidad histórica que tanto el Juzgado Segundo como el Segundo Tribunal Colegiado, ambos en materia penal, decidieron eludir dictando resoluciones que incumplen la tutela judicial efectiva.
El cuestionamiento sobre la inefectividad del juicio de amparo en omisiones legislativas no se limita a la suspensión. A la luz de otros casos es un recurso que conjuga una visión limitada sobre la posibilidad cautelar de la suspensión y una justicia tardía: el amparo promovido por Artículo 19 sobre la omisión legislativa en materia de publicidad oficial tuvo una duración de tres años y un mes, mientras que el de la Barra Mexicana de Abogados sobre la omisión legislativa respecto al Código único en materia civil y familiar fue de dos años y un mes.
De esta manera, las omisiones legislativas implican una forma grave de vulneración de derechos al privar de su garantía a los ciudadanos, generando un obstáculo para su pleno ejercicio. Por ello, resulta necesario contar con una herramienta para combatirlas. Desafortunadamente, el juicio de amparo resulta un mecanismo ilusorio en el que prevalece la justicia tardía y en exceso formal sobre la protección de derechos, lo que resulta visible con la suspensión, la cual no brinda una tutela efectiva. El amparo debe ser un recurso que no se limite a contemplar los derechos como declaraciones de principios y, en casos vinculados a desaparición de personas, los juzgadores deben actuar con empatía y un sentido de justicia que trascienda el paradigma prevaleciente y apueste por criterios novedosos en las decisiones judiciales.
Simón Hernández León. Coordinador de la licenciatura en derecho y de la Clínica Jurídica “Minerva Calderón” de la Universidad Iberoamericana de Puebla. Twitter: @hele_simon
Daniela Itzel Jiménez Cortes. Licenciada en derecho por la Universidad Iberoamericana de Puebla y estudiante de la especialidad en Amparo y Procesal Constitucional. Twitter: @Danielajc1
Daniela Torres Parra. Estudiante de la licenciatura en derecho por la Universidad Iberoamericana de Puebla. Twitter: @iam_dannyt
1 La Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas en vigor desde 2002 y la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas en vigor desde 2011.
2 Artículo Noveno Transitorio, segundo párrafo: “Las Entidades Federativas deberán emitir y, en su caso, armonizar la legislación que corresponda a su ámbito de competencia dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha en que entre en vigor el presente Decreto”.
3 Los estados de Chiapas, Nayarit, Ciudad de México, Estado de Mexico, Aguascalientes, Zacatecas, Baja California Sur, Sinaloa, Coahuila, Guanajuato, Veracruz, Oaxaca, Tabasco y Jalisco han emitido legislaciones estatales en materia de desaparición y búsqueda de personas.
4 La versión pública de la sentencia no está disponible por parte del Tribunal Colegiado para su consulta abierta en el Portal de Servicios en Línea.
5 SCJN, Primera Sala, Contradicción de tesis 255/2015 y Contradicción de tesis 85/2018.
6 SCJN, Primera Sala, AR 265/2020, 12 de mayo de 2021. Al respecto, véase el comunicado oficial sobre la decisión: La Primera Sala confirma amparo para que el Congreso de la Unión Expida el Código Nacional de Procedimientos Civiles y Familiares. Comunicado 130/2021, 13 de mayo de 2021.
7 ONU, Comité de Derechos Humanos, Observación general n.º 31 [80]: Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Partes en el Pacto, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 26 Mayo 2004, párr. 19.
En ciertos supuestos existe delito, obviamente en otros no, más la ley no obliga a abortar, pues es un Derecho Humano con el objetivo de proteger a la mujer.