Repetir una mentira mil veces, no la convierte en verdad. De igual manera, repetir mil veces un acto inconstitucional, no lo vuelve constitucional. Cuando parece existir un particular desdén por el Estado de derecho y el respeto a la legalidad en la administración pública federal, no sorprende que uno de sus principales operadores, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), actúe constantemente en el filo de la inconstitucionalidad. Por lo menos, en lo que al delicado tema de bloqueo de cuentas respecta.
En efecto, desde los primeros días de la nueva administración, el titular de la UIF, Santiago Nieto, se convirtió en una de las caras protagónicas de la nueva administración federal. El exfiscal electoral, que tuvo aspiraciones de fiscal general, es un personaje recurrente en las conferencias matutinas. Cuando acude, es con un tono de victoria que anuncia el congelamiento de cuentas de ciertas personas. Desde miembros de la oposición política, hasta productores de documentales que “dañaban” la imagen del presidente;1 pasando por abogados, equipos de fútbol, universidades,2 panaderías,3 ministros de la Suprema Corte y, recientemente, personas relacionadas con carteles del narcotráfico. Cada uno de estos sujetos han sido sujetos a la exposición mediática de la UIF.
Ilustración: Patricio Betteo
¿Cuál es el problema? El ejercicio de las facultades de congelamiento de cuentas por parte de la UIF es, por regla general, inconstitucional. Así lo determinó la segunda sala de la Suprema Corte en su jurisprudencia número 2a./J. 46 /2018 (10a.).4 Esta sala resolvió que el ejercicio de las facultades para bloquear cuentas, que la Ley de Instituciones de Crédito dota a la UIF, es contraria al orden constitucional.
La razón por la cual la Corte no determinó la invalidez de la norma por vicios de constitucionalidad se debió a que por medio de una interpretación conforme, estableció el ejercicio válido de dicha facultad solamente en un supuesto de excepción muy específico y acotado: el cumplimiento de compromisos internacionales por parte del Estado. Es decir, reconoció la facultad de la UIF para bloquear cuentas de personas, sólo en caso de que exista una obligación internacional de México frente a otros Estados u organizaciones internacionales para hacerlo. El problema es que son muy pocos los casos donde la UIF bloquea cuentas debido a dicho supuesto.
El bloqueo de cuentas esconde un problema de constitucionalidad y de derechos humanos. La propia primera sala de la Suprema Corte ha resuelto que el ejercicio de dicha facultad constituye una invasión a la esfera competencial del ministerio público.5 Incluso el propio Fiscal General de la República ha hecho un llamado para desincentivar estas prácticas que, según dice: “violan el debido proceso”,6 generan inseguridad jurídica, y dan pie para ignorar el principio de presunción de inocencia.
Al ser incluido en la lista, a que se refiere artículo 115 de la Ley de Instituciones Crédito, una persona es completamente privada de acceder o disponer de su dinero, de abrir nuevas cuentas y, en resumen, de poder pagar sus deudas. La decisión es enteramente discrecional para la UIF. Se trata de un proceso regulado en una normatividad administrativa secundaria, evidentemente no hay un juez de control que revise la legalidad del acuerdo (no se prevé un recurso ante sede administrativa tampoco). En un Estado en donde no se admite la pena de muerte, después de la libertad, los recursos y viabilidad económica de una persona resultan uno de los bienes jurídicos de mayor trascendencia contra los que el Estado puede legítimamente atentar.
Además, la legislación y normatividad7 que regula las referidas facultades es deficiente, por decir lo menos. No establece una temporalidad máxima para la medida, no es clara en los supuestos de inclusión, no establece un recurso para controvertirla,8 ni un mínimo estándar probatorio para incluir a una persona en la lista de personas bloqueadas. En contraste, para realizar un aseguramiento de cuentas dentro de un proceso penal, todos los anteriores requisitos sí se encuentran delimitados en ley. Incluso el pleno de la Suprema Corte invalidó la porción normativa que permitía al ministerio público realizar discrecionalmente el aseguramiento de cuentas sin control judicial.9
La generalidad de los asuntos donde la UIF bloquea cuentas, por lo menos aquellos que han obtenido mayor exposición mediática, son asuntos que tienen un origen y contexto nacional. Sin embargo, la UIF ha maquinado distintos argumentos para tratar de encuadrar cualquier caso dentro de la excepción establecida por la segunda sala de la Corte. Es decir, convertir la excepción en regla general.
En primer lugar, la UIF argumenta que el Estado mexicano tiene una obligación internacional en sentido amplio contra el financiamiento al terrorismo y el lavado de dinero, toda vez que México es parte del Grupo de Acción Financiera Internacional10 (GAFI). Asimismo, suele referir a la Convención de Mérida11 y a la Convención de Palermo12 para sustentar dicha obligación. Si bien todo ello es cierto, ninguno de los documentos justifica el bloqueo de cuentas de una persona en los términos que estableció la Suprema Corte mexicana. Las recomendaciones de la GAFI no son vinculantes para el Estado mexicano y las referidas Convenciones contienen obligaciones esencialmente de carácter materialmente legislativo y operativo para los países suscritos.
En una tesis jurisprudencial posterior,13 la segunda sala clarificó el supuesto de excepción y puntualizó que sólo se actualiza en virtud del “cumplimiento de una obligación contraída con un gobierno extranjero, o la ejecución de una resolución adoptada por un organismo internacional […], cuyas atribuciones fueron reconocidas con base en una obligación asumida por el Estado mexicano”.14 Refiriendo además que la autoridad está obligada a probar la existencia de: (i) una solicitud expresa de realizar un bloqueo de cuentas; (ii) emitida por una autoridad internacional o extranjera; y (iii) fundada en un convenio o tratado internacional.15
Ante estos estrictos parámetros no resulta raro que, en la práctica, la UIF suela carecer del sustento documental para acreditar la referida excepción. Por la sencilla razón de que lo que acontece en México normalmente no es de jurisdicción, competencia o interés de autoridades extranjeras.
¿Por qué insistir, entonces, en el uso de facultades inconstitucionales? Para entender este fenómeno, es relevante destacar la oposición que tuvo el ahora presidente López Obrador respecto de las leyes y reformas que dieron lugar a la Fiscalía General de la República. En su momento, Morena manifestó disgusto con la independencia y autonomía que se pretendía dar al Fiscal General.16 Hoy vemos a una FGR que, por lo menos mediáticamente, se encuentra detrás de la Unidad de Inteligencia Financiera. No es sorpresa escuchar en las conferencias mañaneras al presidente López Obrador referir investigaciones de la UIF como si fuesen equivalentes a investigaciones penales.
La reforma penal de 2008 que dio lugar al sistema penal acusatorio buscaba, entre otras cosas, garantizar la presunción de inocencia, el debido proceso y, en general, evitar los abusos del sistema mixto. Respecto al congelamiento de activos, el poder judicial invalidó que el ministerio público pudiera congelar o asegurar cuentas sin autorización de un juez de control. La actuación de la UIF transgrede toda nuestra lógica constitucional. Bajo ese esquema, el gobernado tiene que probar su inocencia (o sea, la licitud de sus operaciones) ante una autoridad incompetente para determinar si hubo o no un delito, y sin un recurso efectivo para combatirlo.
Sin duda la labor que realiza la UIF como guardián del sistema financiero, es de absoluta importancia. Sin embargo, en un Estado de derecho, el único actor apto para realizar las funciones de ministerio público es la propia Fiscalía General de la República y las fiscalías estatales. Ignorar esa sencilla pero importante premisa, de manera sistemática y estructural, genera un terreno lodoso de inseguridad y potencial abuso de derechos humanos, en donde quienes corren el mayor riesgo son los gobernados.
Sebastián Incháustegui. Egresado de la Universidad Panamericana; ha participado en distintos litigios en contra de la Unidad de Inteligencia Financiera.
4 (ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO)., 2018)
5 Amparo en Revisión 1214/2016 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
6 (Sin Embargo Redaccion, 2020)
8 Todo el proceso se regula en una normatividad secundaria con deficiencias para cumplir con un debido proceso.
9 Acción de Inconstitucionalidad 10/2014 por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
10 (GAFILAT, 2020)
11 (CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN, 2004)
12 (PROTOCOLOS, 2004)
13 Tesis: 2a./J. 87/2019 (10a.) Segunda Sala.
14 Ídem.
15 Ídem.
Bibliografía
Casar, M. A., & Polo, J. A. (2019). “Sí o Sí: Me canso ganso”. nexos, 1-5.
Castillo, G. (2019). “Responsables de ‘Populismo en América Latina’ serán investigados, anuncian en conferencia de AMLO”. Plumas Atómicas.
CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN. (2004). UNODC. Obtenido de UNODC.
CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DELINCUENCIA ORGANIZADA TRANSNACIONAL Y SUS PROTOCOLOS. (2020). UNODC. Obtenido de UNODC.
Accion de Inconstitucionalidad 10/2014, 10/2014 (Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 15 de marzo de 2018).
ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO)., 2a./J. 46 /2018 (10a.) (Segunda Sala 18 de Mayo de 2018).
Amparo en Revisión 1214/2016, 1214/2016 (Primera Sala 14 de Octubre de 2017).
GAFILAT. (20 de 05 de 2020). EL ORGANISMO INTERNACIONAL. Obtenido de GAFILAT.
Gobernacion, S. d. (2009). Secretaria de Gobernacion.
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Martinez Huerta, D. (2018). El Senado aprueba la creación de una Fiscalía General sin plena autonomía. Expansion Politica, 12.
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Reforma Redaccion. (03 de Septiembre de 2019). “Van por lavado de dinero contra grupo restaurantero”. Reforma, pág. 5.
Sin Embargo Redaccion. (2020). “Gertz se queja: unidades (la UIF) violan al debido proceso. Nieto no hace nada sin consultarme: AMLO”. SinEmbargo.mx, 1.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL. REGLAS PARA SU OTORGAMIENTO CUANDO EL ACTO RECLAMADO SEA EL BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS ATRIBUIDO A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO., 2a./J. 87/2019 (10a.) (Segunda Sala 31 de Mayo de 2019).
Felicidades, muy buen artículo.
El rigor del autor del presente articulo es impecable, sin embargo se soslaya el historial de impunidad de los delincuentes comunes, de cuello blanco, políticos, evasores fiscales y demás miembros de la fauna criminal que ha expoliado a nuestro país, amparados por la inmaculada constitución, acostumbrados a litigar con chicanadas y dee luego que los afectados son una minoría, formada por lo general de grandes empresarios,políticos y criminales. Considero que la Constitución de la República fue pesada para atender las necesidades de la mayoría de los mexicanos, no para una minoría rapaz.
EXCELENTE ARTÍCULO, sumamente sustentado, FELICIDADES, SALUD y SALUDOS
Brillante argumento en pro de la delincuencia organizada., Falaz interpretación y de fines incontestables