El día de ayer, 3 de octubre, el pleno de la Suprema Corte resolvió la consulta a trámite 4/2024 y, con ello, montó el escenario para saldar una de sus deudas pendientes: pronunciarse sobre la posibilidad de que la Corte analice la validez de reformas constitucionales. Una mayoría de ocho ministros y ministras determinaron que la consulta prevista en el artículo 11, fracción XVII, de la Ley Orgánica del PJF es la vía idónea para que la Suprema Corte atienda la solicitud planteada por personas juzgadoras, quienes demandan la evaluación de la constitucionalidad de la reforma al PJF.
Esta decisión no fue más que el logro de un entendimiento común sobre el medio procesal adecuado para encauzar la petición formulada. Lo acordado por esta mayoría significó la apertura de los canales de diálogo con el fin de resolver interrogantes trascendentales para el constitucionalismo mexicano.
La sesión del día de ayer se caracterizó por la diversidad argumentativa, evidenciando incluso posturas antagónicas. La variedad de frentes argumentativos y la complejidad de algunas intervenciones, hay que reconocerlo, dificultaron la comprensión del problema jurídico a resolver por parte de la Corte. Por ello, en este texto, trataremos de hacer un breve recuento de esta sesión.
Así, comenzaremos por describir el procedimiento que llevó al pronunciamiento de la Suprema Corte.
Varias personas juzgadoras solicitaron un análisis de constitucionalidad de la reciente reforma a los PJF, a partir de la consulta prevista en el artículo 11, fracción XXII, de la Ley Orgánica. Ante la duda sobre el trámite que se debía dar a la petición de los promoventes, la ministra presidenta ejerció su facultad, establecida en el artículo 14 de la Ley Orgánica, para solicitar al pleno de la Corte que resolviera respecto de cuál debía ser el trámite que se debía dar a la solicitud. El proyecto del ministro González Alcántara propuso reencauzar la petición bajo lo previsto en la fracción XVII del artículo 11 de la Ley Orgánica. Un análisis más detallado de lo planteado en tres proyectos al respecto se encuentra en nuestra entrada anterior en este mismo espacio.
Ahora, ¿cuál fue la postura de los demás ministros y ministras frente la propuesta del ministro González Alcántara?
Para poder fijar un pronunciamiento sobre el trámite idóneo, surgió como principal interrogante la procedencia de la consulta. Con el propósito de dilucidar esta cuestión, las y los ministros se vieron obligados a abordar tres puntos fundamentales: la existencia del reencauzamiento de la vía; la naturaleza de la consulta; y la posibilidad de estudiar reformas constitucionales.
1. La propuesta de reencauzamiento
Las ministras Esquivel Mossa, Batres Guadarrama y Ortiz Ahlf inauguraron la sesión con una problemática que fungió como línea de debate: la improcedencia de la consulta ante la imposibilidad de reencauzar la vía, como lo pretendía el proyecto.
Las ministras Esquivel y Batres argumentaron que, en este caso, la Suprema Corte no puede reencauzar la vía por una sencilla razón: las particularidades del caso imposibilitan la suplencia en la deficiencia de la queja. La ministra Esquivel enfatizó que la posibilidad de activar la suplencia de la queja depende de las condiciones de los promoventes y, en este caso, los promoventes no constituyen ningún grupo vulnerable o desventajado; por el contrario, son peritos en derecho al ser un grupo de magistrados y jueces del PJF.
Además, estas ministras consideraron que la consulta prevista en el artículo 11 es de carácter administrativo, por lo que su finalidad es dirimir conflictos de carácter orgánico y no constituye una competencia jurisdiccional. A esta postura se sumó la ministra Ortiz Ahlf.
Este entendimiento fue objetado por la mayoría de los integrantes del pleno.1 El punto de partida de esta refutación fue reconocer como un error de nominación lo establecido en la propuesta. La operación realizada en el proyecto propuesto por el ministro González Alcántara no se trataba —como sostuvieron las mencionadas ministras— de un reencauzamiento de la vía, sino que únicamente ubicó a la pretensión dentro del supuesto normativo corresponde —una operación cotidiana en el trámite de la Suprema Corte.
Las y los ministros puntualizaron que, esencialmente, la parte promovente solicitó que la Corte ejerciera su facultad para velar por la autonomía de los órganos del PJF y por la independencia de sus integrantes, tal como se prevé en el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Orgánica. Así, el ejercicio del proyecto se limitó a interpretar el alcance de dicha porción normativa.
Al llevar a cabo esta labor, el ministro ponente advirtió la necesidad de modificar el supuesto que actualiza la procedencia de la facultad prevista en el artículo 11 de la Ley Orgánica. Este escenario resulta muy distinto al reencauzamiento, el cual implicaría la reorientación de la solicitud a una vía procesal con reglas distintas. Con el ánimo de ejemplificar, el ministro Laynez señaló que un reencauzamiento sería que la pretensión de los solicitantes fuese estudiada a partir de una controversia constitucional.
Por otro lado, el ministro Gutiérrez Ortiz Mena se apartó de la tensión argumentativa en torno al reencauzamiento. En su lugar, optó por una propuesta distinta y reformuló la pregunta planteada por los magistrados para asegurar la procedencia de la consulta. Para él, la interrogante que la Suprema Corte debería resolver es: ¿cuál es el criterio actual del pleno respecto a la procedencia del juicio de amparo contra reformas constitucionales?
Gutiérrez Ortiz Mena parte de la premisa de que la fracción XVII del artículo 11 de la Ley Orgánica excluye la posibilidad de controversias entre el PJF y un órgano externo. Y, más bien, esta consulta se limita a dilucidar conflictos internos del PJF.
Con esta limitación en mente, es necesario reformular la cuestión para situarla dentro del perímetro del PJF. Así, dentro de este perímetro se identifican las controversias que surgen al interior del PJF y que versan sobre cuestiones interpretativas. Luego, ante la falta de consenso respecto a la posibilidad de impugnar una reforma constitucional, reformuló la interrogante de la siguiente manera: ¿cuál es el criterio de la Suprema Corte sobre la procedencia de un medio de control constitucional contra la reforma constitucional?
Una vez claro lo anterior, quedaba una pieza por resolver: ¿por qué el ministro encuadra la pregunta al amparo? Su respuesta se sustentó en términos es procesales: los magistrados sólo tienen legitimidad en este medio de control constitucional.
2. La naturaleza de la consulta prevista en el artículo 11 de la Ley Orgánica del PJF
Un segundo debate se centró en la naturaleza de la consulta prevista en el artículo 11 de la Ley Orgánica. La pregunta clave fue si este trámite podía considerarse como un medio de control constitucional.
La interpretación predominante fue que la consulta no puede ser considerada un medio de control constitucional. La primera en sostener esta postura fue la ministra Batres, quien calificó de irracional que el legislador estableciera un medio de control constitucional —que puede afectar su competencia— en una Ley Orgánica y no así en la Constitución. Enfatizó que sostener lo contrario sería tanto como realizar una “interpretación fraudulenta de la Constitución”. Esta misma conclusión fue compartida por las ministras Esquivel y Ortiz, aunque a partir de argumentos diferentes.
A este grupo se sumó el ministro Gutiérrez Ortiz Mena. Como primera anotación, apuntó que la facultad prevista en el artículo 11 de la Ley Orgánica no es un auténtico medio de control constitucional en un sentido análogo a los constitucionalmente previstos, por el simple hecho de que no se encuentra regulado en la Constitución. Consideró que si el Congreso hubiera pretendido que este trámite fuese un medio de control constitucional, “no habría disimulado su fundamento en una disposición vaga de la Ley Orgánica”. Al respecto, citó una analogía contundente de la Corte Suprema de Estados Unidos: “el legislador no esconde elefantes en madrigueras”. Sin embargo, precisó que su entendimiento de la consulta sí implica un control constitucional, pero limitado a actos y normas dentro del PJF.
El ministro manifestó su preocupación por tomar esta decisión a la ligera e invitó a realizar un ejercicio prudente y razonable sobre la jurisdicción de la Corte —sobre la que descansa su legitimidad—: si el trámite previsto en el artículo 11 se considera un medio de control constitucional, se estaría estudiando una reforma constitucional “a partir de un medio de control innominado, sin reglas claras para su ejercicio e instado por el propio Poder Judicial de la Federación”.
Hubo otras voces en este sentido, tales como la ministra presidenta Piña Hernández y el ministro Pardo Rebolledo. Para ambos, esta determinación es crucial, pues permite hacer una distinción —y separación— entre las reglas aplicables a los medios de control constitucional y el trámite sujeto a estudio.
El ministro Aguilar, por el contrario, calificó al trámite como un “auténtico medio de control constitucional” que permite a la Suprema Corte, como intérprete final de la Constitución, armonizar un parámetro de validez constitucional y, al mismo tiempo, cumplir con su labor de defender la independencia judicial para garantizar el derecho humano de acceso a la justicia.
3. La (im)posibilidad de impugnar reformas constitucionales
El tercer punto de debate que se encontró particularmente entrelazado con la naturaleza de la consulta fue la posibilidad de impugnar reformas constitucionales. Las y los ministros mostraron resistencia para poner dicho tema sobre la mesa de debate, al tratarse de una discusión que debía ser abordada en una etapa posterior del proceso.2 Sin embargo, fue inevitable que diversas ministras fijaran claramente su postura.
Las ministras Esquivel, Ortiz y Batres sostuvieron que la solicitud era notoriamente improcedente ya que la Suprema Corte está imposibilitada para examinar la constitucionalidad de una reforma constitucional. Todas ellas coincidieron en que tanto la Constitución como la doctrina jurisprudencial son claras en advertir que el poder reformador está exento de control jurisdiccional, con independencia del contenido de la reforma que se promueva.
La ministra Esquivel retomó diversos precedentes para exponer que —sin importar el medio de control— la Suprema Corte había determinado su improcedencia frente a una reforma constitucional. En su intervención, enfatizó sobre lo resuelto en el amparo en revisión 2021/2009. La elección de dicho precedente no pareció ser al azar. A partir de éste, enfatizó dos puntos clave. El primero, la declaración de improcedencia del amparo para realizar un control material de una reforma constitucional, lo que, a decir de la ministra Esquivel, es análogo a la petición actual. El segundo, es que tal criterio había sido compartido en su momento por ella, pero también por los ministros Aguilar y Pardo.
Siguiendo esta idea, la ministra Batres fue tajante en su postura: pretender realizar un control sobre la reforma constitucional a PJF sería un ejercicio autoritario, despótico y tiránico. Incluso señaló que sería tanto como dar un “golpe de Estado”.
La ministra Ortiz Ahlf optó por un enfoque distinto para llegar a la misma conclusión. Se centró en analizar casos de derecho comparado. Los casos en donde tribunales constitucionales estaban habilitados para examinar reformas constitucionales se desprendían de previsiones expresas en sus documentos fundacionales o de cláusulas pétreas. Algo que no sucede en el caso mexicano.
El persistente pronunciamiento sobre la postura de estas ministras llevó a otros integrantes a dejar entrever una posible línea de consenso respecto a que no existe una línea jurisprudencial que vincule a la Corte respecto a la posibilidad de estudiar reformas constitucionales en el trámite previsto en el artículo 11 de la Ley Orgánica.
Los ministros Pardo, Laynez y Aguilar —impulsados por la ministra Esquivel a adelantar su postura— subrayaron que el precedente presentado por la ministra Esquivel se limitaba al juicio de amparo. En este mismo sentido se pronunciaron la ministra Ríos Farjat y, como previamente se adelantó, la ministra Piña Hernández. Estas dos ministras fueron enfáticas en señalar que, al ser la consulta sui generis, no les son aplicables los precedentes de los medios de control constitucional.
Como vía de razonamiento alterna, los ministros Pardo y Aguilar señalaron que, incluso si fueran aplicables los precedentes en materia de amparo, el paradigma constitucional contemporáneo resulta muy diverso al de aquel momento en el que resolvieron tal amparo en cuestión. La reforma de 2011 en materia de derechos humanos y la reforma de amparo de 2013 reconfiguraron el entendimiento de los medios de control de constitucionalidad, especialmente a partir de la aparición de la declaratoria general de inconstitucionalidad en el juicio de amparo. Por lo que no estaban vinculados a pronunciarse necesariamente en ese sentido, ni bajo las mismas consideraciones.
El ministro Gutiérrez se sumó a esta discusión con una tercera línea argumentativa: no existe un criterio claro de la postura de la Suprema Corte respecto a la posibilidad de ejercer un control de constitucionalidad de una reforma constitucional —con independencia del medio de control constitucional—. No titubeó en sostener que “no basta con referir a la controversia constitucional 82/2001 y a la contradicción de tesis 105/2021 de la Segunda Sala para decir que el criterio de la Corte está totalmente definido. La historia es más larga y compleja.” Por lo que se detuvo a demostrar, a través del recuento de varios precedentes, que sólo existen decisiones plurales —y no un criterio— porque “no hay un consenso mayoritario sobre las razones que sustentan las decisiones; sólo hay concordancia en el resolutivo”.
Luego de este extenso debate, se llegó a una mayoría de ocho votos sobre la vía procesal para atender la petición de los promoventes: la controversia prevista en la fracción XVII del artículo 11 de la Ley Orgánica. Enfatizamos: esta mayoría calificada es meramente sobre la vía procesal.
La divergencia en las líneas argumentativas trazadas para llegar a un mismo resolutivo está presente y no resulta una cuestión menor. Se trata, esencialmente, de una tensión respecto a los límites de la Suprema Corte como órgano guardián de la Constitución y las herramientas con las que cuenta para ejercer un control constitucional.
Este desacuerdo no será enterrado, sino que resurgirá con mayor fuerza una vez que se presente el proyecto que resuelva la controversia prevista en el artículo 11 de la Ley Orgánica. De esta forma, la Suprema Corte aún deberá resolver varias preguntas que reconfigurarán el diseño del ordenamiento jurídico mexicano y trazarán el futuro del PJF.
Será la propia Corte quien deberá buscar un equilibrio entre fungir como órgano guardián de la Constitución y autorrestringirse para evitar usurpar funciones ajenas. En este sentido, será imperativo que resuelva las siguientes interrogantes con prudencia, en aras de salvaguardar su legitimidad: ¿Es factible pronunciarse sobre la reforma constitucional al PJF a través de un procedimiento previsto en la Ley Orgánica del PJF? ¿Cuál es el alcance de que la Corte determine la inconstitucionalidad de la reforma constitucional? ¿Cómo puede garantizar el PJF su independencia y legitimidad sin menoscabar el ejercicio legítimo del poder de la mayoría? ¿Cuáles serán los parámetros adjetivos que deberá obedecer la determinación, al no regir las reglas de otros medios de control de constitucionalidad?
Paola Gutiérrez Balderas. Licenciada en derecho y ciencia política por el ITAM. Oficial judicial en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Jaime del Puerto Ajás. Licenciado en derecho por el ITAM. Oficial judicial en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
1 Así lo sostuvieron las ministras y ministros Piña, Ríos, Pérez Dayán, Laynez, Alcántara, Pardo, Aguilar.
2 Tal fue el caso del ministro Pérez Dayán el cual no se pronunció sobre la posibilidad de controlar reformas constitucionales en tanto eso es un tema de fondo el cual no corresponde ser discutido en esta etapa dado que el objetivo de la consulta se limita a dilucidar el camino que debe seguir el trámite.