“Tengo plena certeza de que las personas sujetas a estas normas, a fin de proteger sus propios derechos, preferirán no manifestarse en el espacio público para evitar la aplicación de las vagas e imprecisas medidas de uso de fuerza delimitadas en tales preceptos. Esto es un contrasentido constitucional. Las normas, en particular las que regulan el uso de la fuerza en el espacio público, deben generar las condiciones para respetar y proteger el ejercicio de los derechos, no para amedrentarlos o menoscabarlos”.
Estas palabras, pronunciadas por el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena el 26 de octubre de 2021, resonaron en la sesión del Pleno de la Suprema Corte en la que se discutió la acción de inconstitucionalidad 64/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en contra de diversas disposiciones de la Ley Nacional sobre Uso de la Fuerza (LNUF). A las consideraciones de Ortiz Mena, se sumaron los ministros González Alcántara y Piña Hernández quienes, en conjunto, emitieron un voto de minoría.
Las consideraciones de la minoría retomaron, de una u otra manera, las preocupaciones expresadas por un grupo amplio de organizaciones de derechos humanos que, preocupadas por el riesgo que supone la LNUF para el ejercicio libre del derecho a defender derechos humanos, emitieron pronunciamientos e impulsaron distintas acciones tras la aprobación de la ley. Como parte de estas acciones, en 2019, la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos A.C. (CMDPDH) presentó un juicio de amparo en contra la LNUF que, tras tres años de litigio, llegó finalmente a la primera sala de la Suprema Corte a inicios del año 2021 y; hasta el pasado miércoles 22 de junio, se listó para sesión de la primera sala.
Ahora bien, el proyecto de sentencia, elaborado bajo la ponencia del Ministro Ortiz Mena, propone declarar la constitucionalidad de las normas impugnadas de la LNUF, y negar el amparo a la CMDPDH. Consideramos que el proyecto cae en omisiones y falencias argumentativas graves, entre las que destaca la ausencia de una explicación razonable sobre el repentino cambio de opinión del ministro Gutiérrez Ortiz Mena sobre la constitucionalidad de las normas y el efecto amedrentador que causan en el ejercicio del derecho a la libertad de expresión.
El amparo de la CMDPDH
Tras la entrada en vigor de la LNUF, la CMDPDH —como organización de la sociedad civil que acompaña a víctimas de violaciones graves a derechos humanos y que participa rutinariamente en protestas y manifestaciones— promovió un juicio de amparo indirecto reclamando la inconstitucionalidad de los artículos 16, 27, 28 y 40, así como la totalidad de sus capítulos II, III y IV, de esta ley. La CMDPDH argumentó que la LNUF adopta una postura pro autoridad que faculta y empodera a las instituciones de seguridad pública a decidir, arbitrariamente, si una manifestación o reunión pública tiene un objeto lícito1 o si se ha tornado violenta,2 para determinar el grado de intervención y uso de la fuerza. Ello, sin que la ley establezca parámetros o directrices claros para guiar la actuación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
La CMDPDH expresó particular preocupación porque las normas impugnadas tienen por objeto, efecto o resultado generar un efecto inhibidor que limita a la organización, a sus trabajadores y a las personas que representan a ejercer, sin miedo, su derecho humano a la protesta y a defender derechos humanos. En la demanda de amparo se argumentó, de igual forma, que la indeterminación y laxitud de la ley se debe de leer en un contexto preocupante de abusos reiterados en el uso de la fuerza contra personas manifestantes y defensoras de derechos humanos, que se ve agravado por la impunidad que disfrutan los funcionarios públicos.
La CMDPDH pidió a los tribunales de la federación considerar que la existencia de la LNUF se suma al preocupante despliegue masivo de instituciones militares y militarizadas en tareas de seguridad pública. La organización argumentó que los militares, y otros funcionarios facultados para el uso de la fuerza pública encontrarán en la LNUF un escenario ideal para castigar protestas y restringir el derecho a la libertad de expresión.
El voto de minoría formulado por los ministros Ortiz Mena, González Alcántara y Piña Hernández
En sentido similar a las consideraciones expuestas por la CMDPDH en su amparo, los ministros que formularon el voto de minoría sostuvieron, en el marco de la discusión de la acción de inconstitucionalidad 64/2019, que las disposiciones impugnadas de la LNUF sí dan lugar a una ambigüedad en las facultades otorgadas a las instituciones de seguridad que desatiende el principio de legalidad. En esencia, el voto de minoría considera que, de una lectura sistemática de los artículos 27 y 28, se encuentran cinco razones para determinar su inconstitucionalidad:
1. El minimalismo legislativo pone en una situación de alta vulnerabilidad a los sujetos de dichas normas.
2. La redacción de las normas genera confusión y no distingue supuestos diferenciados, en tanto que no identifican concretamente los distintos escenarios de las reuniones públicas para delimitar adecuadamente los distintos niveles de uso de la fuerza.
3. La manera como se redactaron las normas jurídicas da pie a que se vulneren los derechos de los manifestantes, dado que sólo benefician a las personas que participan en una manifestación pública pacífica y con objeto lícito, en las cuales no se usarán armas por ningún motivo.
4. Al referirse en plural a “las manifestaciones o reuniones públicas” y utilizar como condición de aplicación del uso de la fuerza la expresión “se tornen violentas”, el artículo 28 permite una apreciación subjetiva por parte de los agentes de seguridad pública tan amplia que resulta inaceptable en términos constitucionales.
5. Los artículos 27 y 28 de la LNUF abren la puerta a que se desatienda la jurisprudencia de la Suprema Corte y de la Corte Interamericana sobre el uso de la fuerza y sus principios de absoluta necesidad y proporcionalidad.
Además, esta minoría de ministros expresó su “[…] plena convicción de que los artículos 27 y 28 reclamados resultan inconstitucionales, debido a que generan un efecto amedrentador contrario a la Constitución”. La minoría lo justificó señalando que “[..] las personas sujetas a estas normas, a fin de proteger sus propios derechos, preferirán no manifestarse para evitar la aplicación de las vagas e imprecisas medidas […]”.
El proyecto de amparo en revisión presentado por el ministro Ortiz Mena
En contraposición a las consideraciones vertidas en el voto de minoría, el proyecto del ministro Ortiz Mena propone negar el amparo a la CMDPDH con base en una reiteración acrítica del criterio adoptado por la mayoría en la acción de inconstitucionalidad 64/2019.
Si bien es razonable y legalmente obligatorio que una sala de la Suprema Corte evite separarse del criterio adoptado por la mayoría en el Pleno, una de las grandes falencias del proyecto de sentencia radica en que se omitió argumentar adecuadamente las razones por las cuales se considera que los argumentos vertidos en la sentencia de la acción de inconstitucionalidad son perfectamente replicables en una sentencia de amparo. El propio proyecto de sentencia reconoce que el análisis de constitucionalidad puede y debe ser distinto cuando se reclama una norma bajo un medio de control concreto —como lo es el amparo promovido por la CMDPDH. No obstante, omite por completo realizar un análisis diferenciado que atienda a la particular situación que tiene la CMDPDH frente a la norma impugnada.
Pero, además, la sentencia incurre en una serie de omisiones y errores argumentativos que resultan muy desafortunados. Por ejemplo, la sentencia adopta una teoría de límites internos de los derechos construida de manera deficiente, donde, por un lado, asegura con total firmeza que “las protestas violentas no están amparadas ni siquiera prima facie” y, al mismo tiempo, señala que las restricciones al derecho a la libertad de expresión “deben colmar ciertos requisitos para ser válidas a la luz de una prueba de legalidad y proporcionalidad”.
Por otro lado, el proyecto apunta que la LNUF es producto de una exigencia social histórica respaldada por varios organismos internacionales. En ese sentido, el proyecto considera que, lejos de empoderar al Estado en detrimento de las personas, el legislador fue cuidadoso en acatar los lineamientos nacionales e internacionales sobre el uso de la fuerza. Esto, a pesar de que numerosas organizaciones de derechos humanos, que llevan décadas trabajando temas de libertad de expresión y derechos humanos (como ONU-DH, Amnistía Internacional, FLEPS, el Centro Prodh, entre otras) manifestaron su más profunda preocupación por las deficiencias de la LNUF.
Resulta particularmente preocupante que la Suprema Corte asegure con total contundencia que la LNUF es absolutamente respetuosa de estándares internacionales por el mero hecho de que el legislador lo estableció como “objeto” de la ley, y porque se hizo referencia explícita a “resoluciones y/o recomendaciones” de la ONU y otros organismos internacionales. Esto, a pesar de que la Oficina en México de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos presentó una propuesta de contenidos básicos para la LNUF, que claramente no fueron considerados por los legisladores. Por ello, preocupa que el proyecto de sentencia afirme la compatibilidad de la LNUF con estándares internacionales, cuando la propia ONU-DH, en un comunicado de prensa, señaló que “[s]i bien la Ley aprobada incorpora parte de los estándares internacionales relevantes en la materia, resulta preocupante la persistencia de deficiencias que representan graves riesgos para los derechos a la vida, la integridad, la libertad de reunión y manifestación y el derecho de acceso a la justicia”.
Vale subrayar que el proyecto reproduce las consideraciones vertidas por el pleno al momento de resolver la acción de inconstitucionalidad. Es decir, sugiere que las normas impugnadas, en una lectura sistemática, configuran las condiciones necesarias para que todas las personas puedan ejercer de manera adecuada sus libertades de expresión y reunión sin temor alguno, bajo la seguridad de que los agentes de seguridad tienen delimitada su actuación cuando la defensa de derechos humanos se ejecuta en el espacio público. No obstante que, en la mencionada acción de inconstitucionalidad, el ministro Ortiz Mena alzó la voz para expresar su preocupación sobre la grave afectación que implica la LNUF a la libertad de expresión y manifestación de ideas, ahora en este proyecto de sentencia afirma con contundencia que los artículos de la ley “lejos de impedir el ejercicio de dichas libertades, las respetan, protegen y salvaguardan”.
El proyecto de sentencia sugiere inclusive que, si la CMDPDH o sus trabajadores llegasen a sufrir algún daño en una protesta social, éste sería consecuencia de que algún funcionario en el uso de la fuerza pública no interpretase de manera correcta la norma jurídica, pero no de que ésta esté mal diseñada. Así dice el proyecto, en una nota al pie: “[h]ipotéticamente, de darse el caso, una afectación y consiguientemente inhibición podría llegar ocurrir ante una incorrecta aplicación de las normas; pero no desprenderse directamente del contenido normativo sujeto a análisis”.
Implicaciones de negar el amparo
La CMDPDH no pretende que la primera sala de la Corte inaplique o se separe del criterio adoptado por la mayoría en el pleno, sino que se determine —partiendo del interés legítimo que reconoció el Tribunal Colegiado a la CMDPDH en calidad de cosa juzgada— que esta organización de derechos humanos se encuentra en una posición distinta frente a la norma impugnada. Y, por ello, amerita un análisis diferenciado cuya discusión sobre la constitucionalidad ni siquiera tendría que retomar las consideraciones del pleno, pues, se trata de situaciones jurídicas distintas.
En un contexto como el de México, en el que defender la paz y oponerse a la militarización de la seguridad pública pone en peligro a los defensores de derechos humanos, resulta sumamente preocupante que la primera sala, maniatada por una muy cuestionable decisión del pleno de la Suprema Corte, convalide tales vicios de inconstitucionalidad. En el primer asunto que se somete a un control concreto de constitucionalidad a la LNUF, parece ser que la Corte se perfila a ubicarse como un tribunal constitucional alejado de la realidad social y los contextos de represión generalizada a la protesta social. En este sentido, consideramos que los ministros y ministras que integran la primera sala deben rechazar el proyecto propuesto por el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena y ordenar que se presente uno nuevo que garantice el derecho de la CMDPDH a la libre protesta y manifestación.
Víctor A. Del Pozo R. Abogado egresado del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y coordinador del Área de Defensa Integral de la CMDPDH.
Víctor M. Meade C. Estudiante de la licenciatura en derecho en el CIDE y abogado en el Área de Defensa Integral de la CMDPDH.
Santiago Ramos M. Estudiante de la licenciatura en derecho en el CIDE y pasante en el Área de Defensa Integral de la CMDPDH.
1 Artículo 27. Por ningún motivo se podrá hacer uso de armas contra quienes participen en manifestaciones o reuniones públicas pacíficas con objeto lícito. En estos casos, la actuación policial deberá asegurar la protección de los manifestantes y los derechos de terceros, así como garantizar la paz y el orden públicos. La intervención de las fuerzas de seguridad pública deberá hacerse por personas con experiencia y capacitación específicas para dichas situaciones y bajo protocolos de actuación emitidos por el Consejo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
2 Artículo 28. Cuando las manifestaciones o reuniones públicas se tornen violentas, las policías deberán actuar de acuerdo a los distintos niveles de fuerza establecidos en esta Ley.