La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 constitucional dispone de manera expresa que la suspensión no podrá otorgarse cuando se impugnen normas generales, para el caso de las controversias constitucionales lo indica en el artículo 14, párrafo 2.º y para el caso de las acciones de inconstitucionalidad en el último párrafo del artículo 64.
Estas disposiciones legales fueron aplicadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación de manera consistente, desde 1995 hasta 2016, con un criterio incluso en el sentido de que esta prohibición también incluía a los artículos transitorios de la norma y sus efectos, tal como se precisó en la tesis aislada 2a. XXXII/2005 de rubro “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA PROHIBICIÓN DE OTORGARLA RESPECTO DE NORMAS GENERALES INCLUYE LOS ARTÍCULOS TRANSITORIOS Y SUS EFECTOS”.1
Sin embargo, en octubre de 2016, bajo la ponencia del ministro Pérez Dayán, la Segunda Sala resolvió un recurso de reclamación en el que, por mayoría de tres votos,2 emitió un criterio en el sentido de que, de manera excepcional, se puede conceder la suspensión en una cuando en ella se hubieran impugnado normas generales que impliquen o puedan implicar la transgresión irreparable de algún derecho humano. El rubro temático de la resolución de esta reclamación es el siguiente:3 “SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SU CONCESIÓN EN FORMA EXCEPCIONAL EN AQUELLOS CASOS EN QUE LA CONTROVERSIA SE HUBIERE PLANTEADO RESPECTO DE NORMAS GENERALES QUE IMPLIQUEN O PUEDAN IMPLICAR LA TRANSGRESIÓN DE ALGÚN DERECHO HUMANO. (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 14, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).” Así, la Segunda Sala generó una excepción a la prohibición legal de conceder una suspensión en controversias cuando se impugnaran normas generales, prevista en el párrafo 2.º del artículo 14 de la ley reglamentaria.4
Este criterio aislado de excepción fue retomado y trasladado a la acción de inconstitucionalidad en diciembre de 2018, cuando se concedió la suspensión en las acciones en las que se impugnó la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.5 El ministro instructor Pérez Dayán concedió la medida cautelar y agregó que, si bien el último párrafo del artículo 64 de la ley reglamentaria establece que la admisión de una acción no daría lugar a la suspensión de la norma impugnada, la observancia a esa disposición no debía ser irrestricta o indiscriminada, especialmente en casos en los que, de aplicarse las normas impugnadas, se podrían vulnerar de manera irreparable derechos humanos. De esta forma, con el fin de preservar la materia del juicio y evitar que se causara un daño irreparable, se concedió la suspensión solicitada para el efecto de que las remuneraciones que percibieran los servidores públicos de los poderes de la Unión y de todos los demás entes públicos para el ejercicio fiscal 2019, no fueran fijadas en términos de la ley impugnada, hasta en tanto se resolviera el fondo de las acciones de inconstitucionalidad, sino exclusivamente atendiendo a lo dispuesto en los artículos 75, 94 y 127 de la Constitución.
Esta suspensión otorgada en dichas acciones fue impugnada mediante tres recursos de reclamación promovidos por las Cámaras de Senadores y Diputados y el Poder Ejecutivo Federal, que se resolvieron en febrero de 2019 por la Segunda Sala, por mayoría de tres votos, en el sentido de confirmar la suspensión otorgada. En estas sentencias, se confirmaron las razones dadas en el auto que la había concedido, agregándose que, si bien el último párrafo del artículo 64 de la ley reglamentaria establecía una prohibición para conceder la medida cautelar en una acción, dicha disposición había entrado en vigor antes de la reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011, por lo que debía interpretarse en el sentido de que en aquellos casos en que las normas generales impugnadas pudieran implicar la transgresión irreversible de algún derecho humano, sí era factible conceder la suspensión en dicha vía de control.6
No obstante, seis meses después, en agosto de 2019, la Segunda Sala al resolver un diverso recurso de reclamación interpuesto en contra de un auto en el que se había negado la suspensión en una acción de inconstitucionalidad, en una nueva reflexión, resolvió que el artículo 64 de la ley reglamentaria impedía conceder la suspensión en una acción de inconstitucionalidad, independientemente de la potencial violación a los derechos humanos que pudiera darse. En la sentencia se indicó que el poder constituyente tomó la decisión política-constitucional para que las determinaciones parlamentarias se respetaran y mantuvieran firmes hasta que una mayoría calificada de miembros de la Suprema Corte estimara lo contrario. Así, por mayoría de cuatro votos, se abandonó el criterio emitido en los diversos recursos de reclamación fallados seis meses antes, en los que se había confirmado la suspensión otorgada en la vía de acción de inconstitucionalidad.7
Por su parte, la Primera Sala, en enero de 2021, al resolver un recurso de reclamación derivado de una acción de inconstitucionalidad en la que se impugnó la Ley que Reglamenta el Servicio de Agua Potable en Baja California y en la que el ministro instructor Pérez Dayán había concedido la suspensión de la norma impugnada, retomando el criterio de excepción de la Segunda Sala sostenido en los recursos de reclamación relativos a las acciones en las que se había impugnado la Ley de Remuneraciones, que ya había sido abandonado por la Segunda Sala, confirmó la suspensión concedida por mayoría de tres votos.8
Ahora bien, en el contexto del denominado Plan B, en febrero de este año, el ministro instructor Pérez Dayán concedió la suspensión en las acciones de inconstitucionalidad 29/2023 y sus acumuladas 30, 31, 37, 38, 43 y 47, todas de 2023, promovidas por diversos accionantes en contra del “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas”, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 27 de diciembre de 2022. La suspensión se concedió aplicando el criterio de excepción que había sostenido el ministro Pérez Dayán en la acción de inconstitucionalidad de la Ley de Remuneraciones, que al principio había sido confirmado por la Segunda Sala al resolver los recursos de reclamación que derivaron de este asunto pero que posteriormente abandonó. En el auto de suspensión el ministro instructor, esencialmente, señaló que el decreto impugnado implicaba afectaciones irreparables al sistema democrático y a los derechos humanos implicados en este, además de que las normas impugnadas habían sido modificadas de manera fundamental dentro de los 90 días previos al inicio del proceso electoral en el que se aplicarían, específicamente, los procesos electorales del Estado de México y de Coahuila que ya habían comenzado. Esta suspensión se recurrió en el recurso de reclamación 27/2023-CA promovido por el Poder Ejecutivo Federal y se turnó a la ministra Ortiz Ahlf.
Por su parte, en marzo de este año, el ministro instructor Laynez Potisek concedió la suspensión en la controversia constitucional 261/2023, promovida por el Instituto Nacional Electoral (INE) en contra del “Decreto por el que se reforma, adiciona y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y que expide una nueva Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral”, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 2 de marzo de 2023. En esta controversia la suspensión se concedió, de nuevo, con apoyo en el criterio de excepción que había sostenido la Segunda Sala en el sentido de que es posible conceder la medida cautelar cuando se impugnen normas generales, cuando éstas puedan implicar una transgresión irreparable a derechos humanos. Si bien este criterio fue la base para conceder la suspensión, en el auto que concedió la medida el ministro instructor agregó otros razonamientos, entre ellos: a) el INE cuestionó la naturaleza de lo impugnado ya que en su opinión no se trata de normas generales sino de disposiciones que regulan situaciones específicas, por lo que entonces se trata de actos concretos e individualizados susceptibles de suspenderse; b) procede la suspensión ya que de aplicarse las normas impugnadas se podrían vulnerar, de manera irreparable, derechos humanos de la ciudadanía, en especial, los de carácter político-electoral que presuponen elecciones libres, auténticas y periódicas organizadas por autoridades independientes e imparciales, así como los derechos humanos a la intimidad, privacidad e identidad por el resguardo de datos del padrón electoral, y los derechos laborales del personal del INE; y c) se precisó que si bien, no todas las normas modificadas y contenidas en el decreto impugnado podrían vulnerar de manera irreparable derechos humanos, lo cierto es que, al tratarse de un sistema normativo, se concedía la suspensión de la totalidad de las normas pues de lo contrario se generaría incertidumbre jurídica respecto de la función del INE. Esta suspensión fue recurrida mediante el recurso de reclamación 122/2023-CA promovido por el Senado de la República.
En contra de esta segunda parte del Plan B también se promovió la acción de inconstitucionalidad 71/2023 y sus acumuladas 75, 86, 89, 90, 91, 92 y 93 todas de 2023; sin embargo, en ellas no se concedió la suspensión por haber sido concedida en la controversia 261/2023 y ya encontrarse suspendida la norma impugnada. Estas acciones también fueron turnadas al ministro Laynez Potisek.9
Como se advierte, las suspensiones concedidas en este tema, tanto la concedida por el ministro Pérez Dayán en las acciones promovidas en contra de la primera del Plan B como la de la controversia en contra de la segunda parte del Plan B concedida por el ministro Laynez Potisek, tienen un elemento en común: usan de base el criterio de excepción emitido por la Segunda Sala en el sentido de que procede la concesión de la medida cautelar, aun cuando se impugnen normas generales, cuando de aplicarse estas pudiera generarse una transgresión irreparable a derechos humanos. No debe perderse de vista que ambas suspensiones se otorgaron en dos diferentes medios de control acciones y controversias.
Ahora bien, en sesión de la Segunda Sala de 26 de abril de 2023, por mayoría de tres votos, se desechó el proyecto presentado por la ministra ponente Oritz Ahlf en el que proponía declarar fundado el recurso de reclamación 27/2023-CA correspondiente a la impugnación de la suspensión concedida en las acciones relativas a la primera parte del Plan B y, por consiguiente, revocar la suspensión otorgada. Los ministros Pérez Dayán, Laynez Potisek y Aguilar Morales votaron en contra de esta propuesta y se decidió returnar el asunto al ministro Laynez Potisek para la elaboración de un nuevo proyecto de resolución, el cual muy probablemente será en el sentido de confirmar la suspensión otorgada.
Si bien, este asunto no se resolvió, dado que se returnó el expediente para la elaboración de un nuevo proyecto de sentencia, su resolución será de fundamental importancia ya que fijará criterio en relación con la procedencia de la suspensión en la vía de acción de inconstitucionalidad. Recordemos que la Segunda Sala en los recursos de reclamación de la Ley de Remuneraciones había confirmado la suspensión concedida en las acciones de inconstitucionalidad correspondientes; sin embargo, ello fue bajo una diversa integración de la Sala. Además de que, seis meses después, abandonó ese criterio y determinó que el artículo 64 de la ley reglamentaria en la materia prohibía tajantemente la concesión de la suspensión en una acción y si bien, la integración de la Sala en ese momento también era distinta, en dicho abandono de criterio ya votaron el ministro Laynez Potisek y la ministra Esquivel Mossa.
El desechamiento del proyecto presentado por la ministra Ortiz Ahlf, permite advertir la intención de voto de los ministros de la Segunda Sala y el criterio que sostendrán, ya que se puede suponer que los ministros Pérez Dayán, Laynez Potisek y Aguilar Morales votarán en el sentido de confirmar la suspensión otorgada.
Será entonces el ministro Laynez Potisek el encargado de presentar ante la Segunda Sala un nuevo proyecto de resolución de este recurso de reclamación, aunque cabe la posibilidad de que el recurso no se resuelva por esta instancia, ya que por acuerdo de la Sala se podría decidir enviar el asunto al pleno de la Corte para su resolución.
Ahora bien ¿la resolución de este caso podría llegar a impactar en la resolución del diverso recurso de reclamación 122/2023-CA en contra de la suspensión concedida en la controversia promovida por el INE? Esta respuesta presenta varias posibilidades:
1) El expediente de este recurso de reclamación fue turnado al ministro González Alcántara y lo primero que debemos atender es cuál será el sentido en que presentará su proyecto de resolución ya que, si con base en su votación anterior en el sentido de que no se puede conceder una suspensión en la vía de acción de inconstitucionalidad, decide aplicar el mismo criterio a la vía de controversia, eso no presentaría un escenario diverso.
2) Teniendo presente que se trata de una suspensión concedida en una vía de control distinta, una controversia constitucional, no debe perderse de vista que la la ley reglamentaria en su artículo 14 párrafo 2.º, indica que “La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales”.
3) De llegar a resolverse este recurso de reclamación por la Primera Sala recordemos que ésta ya se pronunció por mayoría de tres votos de los ministros Pardo Rebolledo, Piña Hernández y Gutiérrez Ortiz Mena, al confirmar una suspensión otorgada en la vía de acción de inconstitucionalidad, en donde votaron en contra los ministros González Alcántara y Ríos Farjat. Sin embargo, actualmente la Primera Sala ya no tiene esta integración dado que la ministra Piña Hernández ahora es presidenta de la Suprema Corte y el voto pendiente sería el del ministro Zaldívar Lelo de Larrea, quien ahora es integrante de la Primera Sala. Se insiste, esta votación fue en un diverso medio de control constitucional.
En un aventurado cálculo, si el ministro González Alcántara decidiera extender su criterio a la vía de controversia en el sentido de que no es posible conceder la suspensión en contra de una norma general, y los ministros de la Primera Sala decidieran extender su criterio a la vía de controversia, nos encontraríamos en un escenario de dos votos a favor de mantener la suspensión (los ministros Pardo Rebolledo y Gutiérrez Ortiz Mena) y dos en contra (el ministro ponente González Alcántara y la ministra Ríos Farjat), cuando lo impugnado sea una norma general, en el entendido de que la suspensión en el caso concreto se concedió en la controversia constitucional promovida por el INE. En este caso hipotético, de mantenerse las votaciones, el voto decisivo lo tendría el ministro Zaldívar Lelo de Larrea. Sin embargo, si el ministro González Alcántara decidiera presentar su proyecto en el sentido de confirmar la suspensión otorgada en la controversia, el escenario sería diverso ya que, muy probablemente, se tendría una votación de tres ministros en el sentido de confirmar la suspensión otorgada en contra de una norma general, esto es, confirmar la suspensión otorgada en la controversia constitucional 261/2023, lo que ya haría irrelevante el sentido del voto del ministro Zaldívar Lelo de Larrea, puesto que ya se contaría con una mayoría de votos. En este caso, también cabe la posibilidad de que la Sala decida enviar el asunto al pleno de la Corte para su resolución.10
¿Cómo sería el escenario si los asuntos se enviaran al pleno para su resolución? De nuevo haciendo un aventurado cálculo sobre las votaciones de los ministros, basado en sus opiniones anteriores, tendríamos los probables siguientes escenarios: a) En el caso del recurso de reclamación 27/2023-CA correspondiente a la impugnación de la suspensión concedida en la acción de inconstitucionalidad relativas a la primera parte del Plan B se podría tener, en principio, una votación de seis versus cinco. Por confirmar la suspensión concedida en las acciones de inconstitucionalidad la votación estaría integrada previsiblemente por los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Aguilar Morales, Piña Hernández, Pardo Rebolledo, Laynez Potisek y Pérez Dayán; mientras que por revocar la suspensión votarían las ministras Ortiz Ahlf, Esquivel Mossa y Ríos Farjat, quedando pendiente por definir el voto de los ministros González Alcántara y Zaldívar Lelo de Larrea. Insisto, en cualquier momento, los ministros podrían cambiar el sentido de su voto derivado de nuevas reflexiones; b) en el caso del recurso de reclamación 122/2023-CA interpuesto en contra de la suspensión concedida en la controversia promovida por el INE en contra de la segunda parte del Plan B se podría tener, en principio, una votación de seis ministros por confirmar la suspensión concedida en la controversia, la votación estaría integrada previsiblemente por los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Aguilar Morales, Piña Hernández, Pardo Rebolledo, Pérez Dayán y Laynez Potisek (dado que fue este último quien concedió la medida cautelar). En contra y por revocar la suspensión concedida en tal controversia previsiblemente votarían las ministras Ortiz Ahlf, Esquivel Mossa y Ríos Farjat. En este escenario nos queda pendiente de saber el criterio que seguirá el ministro González Alcántara, quien será el ponente del recurso en cuestión, así como en qué sentido será el voto del ministro Zaldívar Lelo de Larrea.
Como se advierte, el escenario en el que nos encontramos es complicado ante la diversidad de criterios en materia de suspensión en dos vías de control distintas: acciones y controversias. Será interesante ver si los ministros y ministras trasladan el criterio que definan para el caso de la suspensión en una acción a las controversias en las que se impugnen normas generales. En mi opinión, lo más conveniente sería que ambos recursos se resuelvan por el pleno de la Suprema Corte con la finalidad de unificar criterios y sentar precedente. Ya veremos lo que sucede, mientras tanto y hasta que no se resuelvan, los decretos impugnados del Plan B seguirán suspendidos, lo que implica que no pueden surtir sus efectos ni ser aplicados de ninguna manera.
Laura Rojas Zamudio. Investigadora asociada (fundadora) del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho A. C. (IFED)
1 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Segunda Sala, tomo XXI, marzo de 2005, p. 910, registro digital 178861.
2 Recurso de reclamación 32/2016-CA, los ministros que votaron a favor de otorgar la suspensión fueron la ministra Luna Ramos, el ministro Medina Mora y el ministro Ponente Pérez Dayán. Votaron en contra los ministros Laynez Potisek y Franco González Salas.
3 El rubro temático se localiza en el Sistema de Precedentes en Controversias Constitucionales y en Acciones de Inconstitucionalidad, décima época, Segunda Sala, febrero de 2018, p. 0, registro digital 200231.
4 Este criterio de excepción se generó al revocarse un auto en el que se había negado la suspensión de la norma impugnada en la cc 62/2016 en la que el Poder Judicial de la Ciudad de México impugnó la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Rendición de cuentas de la Ciudad de México con motivo de la obligación de publicación de las declaraciones patrimoniales, fiscales y de interés de los titulares del PJ local. En el recurso de reclamación se revocó el auto recurrido y se indicó que la suspensión debía concederse para el efecto de que los servidores públicos obligados no hicieran públicas, en los sistemas habilitados para ello, sus declaraciones, con el objeto de mantener viva la materia de la cc, ya que de no concederse la medida cautelar se podrían causar daños irreversibles a los destinatarios de la norma, que eran justamente los servidores públicos obligados, porque de publicarse sus declaraciones, y ante el supuesto de una posible invalidez de la norma impugnada, sería imposible volver las cosas al estado que guardaban antes de la difusión o publicación, pues se habrían consumado de manera irreparable, en perjuicio de los sujetos obligados, lo que resultaba contrario a la naturaleza jurídica de la medida precautoria. En la sentencia se aclaró que no se desconocía que, en cc era improcedente conceder la suspensión cuando se impugnaran normas generales, sin embargo, se indicó que en el caso particular el artículo impugnado no estaba dirigido a la generalidad, sino a un grupo determinado, como lo eran las personas servidoras públicas integrantes de los sujetos obligados.
5 Acción de inconstitucionalidad105/2018 y su acumulada 108/2018.
6 Se trata de los recursos de reclamación 91/2018, 92/2018 y 95/2018, que originalmente fueron turnados al ministro Laynez Potisek quien presentó ante la Sala de su adscripción, un proyecto en el que se proponía revocar el auto recurrido, sin embargo el proyecto se desechó en sesión de 30 de enero de 2019 por mayoría de 3 votos, y los asuntos se returnaron al ministro Medina Mora, quien presentó un nuevo proyecto en el que proponía confirmar el auto recurrido, votándose en ese sentido en febrero de 2019 por mayoría de 3 votos de los ministros Pérez Dayán, Medina Mora y Aguilar Morales (este último integró Sala ante la ausencia de la Ministra Luna Ramos), votaron en contra los ministros Laynez Potisek y Franco González Salas. Cabe señalar que el recurso de reclamación 91/2018 fue el que se desechó y returnó al Ministro Medina Mora, quien presentó un nuevo proyecto. Los recursos 92/2018 y 95/2018 no se returnaron, en ellos siguió siendo ponente el Ministro Laynez pero los proyectó conforme al criterio de la mayoría, votando en contra.
7 Se trata del recurso de reclamación 97/2019-CA derivado de la ai 52/2019 en la que se negó la suspensión solicitada. La votación en el sentido de confirmar la negativa de la suspensión fue de los ministros Medina Mora, Franco González Salas, Laynez Potisek y Esquivel Mossa, Votó en contra el ministro Pérez Dayán.
8 Recurso de reclamación 101/2021-CA derivado de la ai 119/2021, la votación fue de los ministros Pardo Rebolledo, Piña Hernández (ponente) y Gutiérrez Ortiz Mena. Votaron en contra los ministros González Alcántara y Ríos Farjat.
9 Las ai 71/2023 y su primer acumulada 75/2023 se admitieron mediante auto de 28 de marzo de 2023.
10 Los aventurados cálculos aquí realizados se basan en las votaciones de los ministros en los precedentes señalados, sin embargo, recordemos que, en el caso, se tendrá que definir criterio ya que nos encontramos ante 2 vías de control distintas y en el entendido, de que los ministros en cualquier momento pueden modificar su criterio explicando las razones de ello.