El pasado 21 de febrero de 2012, el ministro Cossío Díaz publicó un artículo en el periódico Universal abordando la exigibilidad de los derechos sociales y el reconocimiento constitucional de los derechos a un medio ambiente sano y al agua. El argumento central de Cossío consiste en que los derechos sociales, al igual que los denominados derechos civiles y políticos, son y deben de ser salvaguardados por el Estado mexicano. Si bien es cierto que el contenido de los derechos sociales implica, entre muchas otras, obligaciones positivas a cargo del Estado, el ministro argumenta que esta posición no conlleva a negar su exigibilidad jurídica. El Estado está obligado a satisfacer todos los derechos humanos, independientemente de su naturaleza o contenido positivo o negativo.
Concuerdo con las ideas planteadas por Cossío; no obstante, considero pertinente formular los siguientes cuestionamientos con el objetivo de abundar sobre el tema de los derechos sociales a la luz del nuevo sistema de protección de derechos humanos en México. Así, dada la nueva configuración del artículo 1º constitucional, ¿existe alguna diferencia entre respetar, proteger y garantizar derechos civiles y políticos o derechos económicos, sociales y culturales? ¿Cuál es la posición internacional en torno a la exigibilidad de los diferentes derechos humanos? ¿Cuál es la relevancia jurídica que las autoridades mexicanas deben otorgar a las decisiones e interpretaciones sobre derechos humanos de los organismos internacionales?
En primer lugar, debe destacarse que el artículo 1º constitucional estableció un sistema de protección de derechos humanos con características muy peculiares: primero, porque expresamente caracterizó a los derechos fundamentales como derechos humanos y, por ende, los dotó de características muy distintivas (universalidad, inalienabilidad, interdependencia y progresividad) y, segundo, debido a que lo que se incorpora al sistema constitucional son los derechos humanos y no los tratados internacionales en su conjunto; es decir, lo que tiene rango constitucional son los derechos humanos y no los tratados internacionales.
Lo anterior significa que la jerarquía constitucional se mantiene, lo que se modifica sustancialmente es el abanico de derechos protegidos por la Constitución. Así, por ejemplo, antes de la referida reforma constitucional de 8 de febrero del presente año, la Constitución ya protegía el derecho al agua, pues estaba previsto expresa o implícitamente en diversos tratados internacionales, tales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 11 y 12) y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (artículo 14, párrafo 2).
En este sentido, si lo que la Constitución garantiza son los derechos humanos, es consecuente pensar que el contenido de muchos de estos derechos deberá establecerse a partir de las propias normas internacionales y de las interpretaciones de los distintos órganos internacionales. Las autoridades deberán hacer uso no sólo de las sentencias o recomendaciones de la Corte Interamericana y Comisión Interamericana de Derechos Humanos, sino de las decisiones de muchos otros organismos del sistema universal o regional de protección de derechos humanos, como los comités de derechos humanos (ej. el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), los relatores especiales de la ONU y las organizaciones de carácter internacional (ej. OMS).
A mi juicio, esta conceptualización deriva de las pautas establecidas en el párrafo segundo del propio artículo 1º constitucional. La Constitución es clara al señalar que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de acuerdo a la propia Constitución y a los tratados internacionales. En esta línea, son los propios tratados internacionales los que facultan a los organismos internacionales para realizar la interpretación y delimitación de los derechos humanos y, en consecuencia, las autoridades mexicanas se encuentran obligadas constitucionalmente a tomar en cuenta las observaciones realizadas por dichos órganos. Por ejemplo, el párrafo 4, artículo 40 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales autoriza al respectivo Comité a realizar observaciones generales respecto al ámbito normativo y de aplicación del propio tratado internacional. Lo anterior no presupone que todas esas decisiones sean estrictamente obligatorias para las distintas autoridades mexicanas, sino que forman parte del entablado jurídico que las autoridades deberán de apreciar al momento de tomar la resolución que corresponda. Existe un margen de apreciación para la autoridad, pues lo trascendente constitucionalmente será otorgar la protección más amplia del derecho humano.
Respecto a la relevancia de las decisiones de carácter internacional, la Suprema Corte se ha pronunciado parcialmente. En el caso Radilla (Varios 912/2010, párrafo 20), la mayoría de los ministros de la Suprema Corte concluyó que las sentencias de la Corte Interamericana son vinculantes para el Estado mexicano cuando sea parte en el proceso y serán orientadoras en torno al resto de su jurisprudencia. Lamentablemente, la Suprema Corte no hizo referencia a las demás decisiones de los organismos internacionales, por lo que será un tema que deberá ser explícitamente abordado en subsecuentes sentencias.
Volviendo al punto de la exigibilidad de los derechos sociales, en los últimos años la comunidad internacional ha sido enfática en destacar que no existe una clara distinción entre derechos civiles y políticos y derechos económicos, sociales y culturales. Los segundos no son meros deseos o normas programáticas en sentido estricto, sino derechos que también conllevan obligaciones específicas para los Estados. Las razones que se han dado para diferenciar tajantemente la naturaleza y exigibilidad de tales derechos es que los catalogados como civiles y políticos involucran obligaciones negativas e inmediatas, son de contenido específico y sin ningún costo para el estado, mientras que los económicos, sociales y culturales comprenden obligaciones positivas, de realización progresiva, son de contenido impreciso e incluyen altos costos[1].
Ninguno de los anteriores argumentos es un motivo indiscutible para hacer una diferenciación tajante entre derechos y su exigibilidad. Ambos tipos de derechos comparten las mencionadas características.[2] Tomemos por ejemplo el caso de uno de los derechos civiles y políticos por excelencia: el derecho a votar. Este derecho no sólo incumbe obligaciones negativas, como el abstenerse de afectar el voto, sino obligaciones de índole positivo como crear la infraestructura para que el ciudadano pueda votar libremente. En nuestro país, instituciones como el IFE o los tribunales electorales son producto de estas obligaciones positivas. Estos programas, instituciones o políticas públicas para la protección del voto son progresivas, no se agotan de manera inmediata y son financiadas por el Estado. En otras palabras, la satisfacción del derecho a votar no radica meramente en obligaciones negativas, involucra un alto costo para el Estado y su cumplimiento debe ser constante y continuo. Si bien es cierto que el contenido normativo de los derechos civiles y políticos es un poco más preciso, aún existen zonas de penumbra.
En una de sus primeras resoluciones, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales negó implícitamente la distinción tajante entre derechos humanos. En su Observación General No. 3 (14/12/90), señaló que los derechos económicos, sociales y culturales incluyen obligaciones de acción y de resultado y concluyó que si bien los derechos civiles y políticos están previstos en otro tratado internacional, las obligaciones a las que están sujetos los estados son muy similares. Los derechos sociales también desencadenan obligaciones con efectos inmediatos, como garantizar los derechos sin ningún tipo de discriminación y adoptar las medidas necesarias (legislativas, administrativas, etc.) para satisfacer el contenido normativo de tal derecho.
Sin embargo, como bien lo destaca el propio Comité, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce la limitación de los recursos públicos para la satisfacción de estos derechos. En la mencionada Observación General No. 3, el Comité destacó que los estados están obligados a utilizar el máximo de recursos posibles para garantizar los derechos, señalar las razones por las cuales incumplen sus obligaciones y, en caso de insuficiencia económica, tienen el deber de solicitar cooperación internacional. Pese a ello, el Comité señaló que, sin excusa alguna, los estados tienen la “obligación fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción de los niveles esenciales de cada derecho” (párrafo 10).
Los anteriores lineamientos son de suma importancia para la exigibilidad de los derechos sociales en México. Tal como lo refirió el ministro Cossío, los derechos sociales son derechos plenamente exigibles y conllevan obligaciones específicas para los estados, entre ellas la protección del contenido mínimo de cada uno de ellos. Será muy interesante observar y analizar la incorporación de estos criterios a la jurisprudencia de la Suprema Corte y su aplicación por parte de las demás autoridades jurisdiccionales.
Miguel Nuñez. Licenciado en Derecho por el ITAM, Becario Fulbright y candidato a maestro por la American University, Washington College Law.
[1] Sepúlveda, Magdalena, “The Drafting History of the Covenants and the Alleged Difference in Nature of the Rights and Obligations”, en The Nature of Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Intersentia, 2003, pp. 122-123.
[2]Un excelente estudio sobre las características y similitudes entre derechos civiles y políticos y derechos económicos, sociales y culturales se puede encontrar en Abravomich, Víctor y Courtis, Christian, Los derechos sociales como derechos exigibles, Trotta, 2002.
Creo que primero debería este abogado entender un poco los derechos humanos y después ponerse a repetir cosas que dice el Ministro Cossio. Una lástima que baje tanto la calidad de éste espacio. Ya cualquiera opina sin mayor sustento. Que pena.
me parece que en lugar de hablar de esto y debatir, el gobierno deberia de una vez por todas ofrecer derechos laborales a trabajadores, derechos humanos a los imigrantes que llegan a mexico, y dejar a un lado la explotacion de trabajadores en ciertos lugares del pais.
Los derechos sociales representan un reto inevitable de la política social, a los ciudadanos mexicanos y no solo una cierta parte de población que además no nos representa como debería, nos compete la supervisión y la exigibilidad de nuestros derechos, puesto que si hay quienes nos «representan» nosotros debemos vigilar las acciones conjuntas del gobierno y de los que «Salvaguardan los derechos» porque si bien es cierto que necesitamos leyes claras y fundamentadas a base de investigaciones con una política fiscal adecuada para la obtención de recursos para poder implementar programas sociales que contribuyan al desarrollo y promoción social y con ello el cumplimiento de los derechos sociales (educación, alimento, empleo, salud, seguridad social, vivienda, y la larga lista que no se ha logrado cubrir) Pero tambien es muy cierto que la ley debe ser real y realizable en base a las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo y sus ejes de acción; de otra manera, para que agregamos más aspectos románticos a nuestras leyes , si no habrá forma de ejecutar dichos derechos?