La semana pasada fue de victoria para los migrantes en Estados Unidos. En una votación dividida,1 la Corte Suprema de Estados Unidos revocó las acciones del gobierno del presidente Donald Trump que buscaban eliminar el programa Dreamers implementado por la administración del expresidente Barack Obama. Aunque la decisión de la Corte Suprema no fue definitiva, pues ordena que el litigio continúe en cortes de menor jerarquía, lo cierto es que es una bocanada de aire fresco para alrededor de medio millón de dreamers mexicanos2 que, al menos por ahora, no tendrán que preocuparse por su deportación.
La decisión de la Corte se centró en los argumentos y justificaciones vertidas por el gobierno de Trump para intentar revocar el programa Dreamers. En tiempos en los cuales los actos de las autoridades administrativas merecen un atento escrutinio, llama la atención el énfasis que puso la Corte en que la acción administrativa tenga una base y justificación sólida. Una doctrina sólida de derecho administrativo tiene como consecuencia evitar que la acción del gobierno sea solamente un conjunto de caprichos, que las opciones de política pública disponibles se ponderen adecuadamente y evitar que caigamos en las trampas de la racionalización a posteriori. Abajo algunas notas al respecto.
Ilustración: Víctor Solís
Antecedentes
En 2012, la administración de Obama creó el Deferred Action for Childhood Arrivals (DACA), también conocido como el programa Dreamers, para permitir a ciertos inmigrantes que llegaron a Estados Unidos siendo menores de edad, permanecer en el país sin ser deportados durante dos años.
En 2014, el Departamento de Seguridad Interior (Department of Homeland Security, DHS) expandió el programa DACA (incrementando el periodo de protección a tres años, entre otros) y, a la par, creó el Deferred Action for Parents of Americans and Lawful Permanent Residents (DAPA), el cual tenía como propósito beneficiar a los padres de los ciudadanos y residentes permanentes para evitar que fueran deportados. Inmediatamente, 26 estados iniciaron acciones judiciales para suspender la implementación de DAPA, así como la expansión de DACA, bajo el argumento de que estos eran ilegales por exceder las facultades del ejecutivo federal conforme al Immigration and Nationality Act (INA).En este caso, las cortes federales resolvieron a favor de los estados y otorgaron la suspensión solicitada.
En 2016, llegó a la Suprema Corte el litigio contra DACA y DAPA (United States v. Texas, 579 U.S. 2016), pero al quedar en deadlock (la votación quedó 4-4),3 por la muerte del justice Scalia, el litigio siguió desarrollándose en los juzgados federales. En junio de 2017, ya en funciones el presidente Trump, y recién designado el justice Neil Gorsuch, el DHS procedió a revocar DAPA, a sugerencia Jeff Sessions, entonces titular de la Fiscalía General. En septiembre del mismo año, la encargada de despacho del DHS, Elaine C. Duke, ordenó también la revocación de DACA.
Los razonamientos de Duke quedaron plasmados en un memorándum que se volverían centrales para el litigio. La decisión de revocar DACA provocó varios litigios de los beneficiarios de ese programa y de las organizaciones de litigio estratégico, incluyendo el NAACP (National Association for the Advancement of Colored People), de la cual el justice Thurgood Marshall fue parte en los años 1930.
Los litigios contra la revocación de DACA se centraron en argumentar que el acto era violatorio (i) de la garantía constitucional de debido proceso (Quinta Enmienda); y (ii) del Administrative Procedure Act (APA), en la medida que era “arbitrario y caprichoso”.
En el litigio de NAACP, el juzgado ordenó al DHS revisar la decisión de Duke para ahondar en las razones por las cuales DACA merecía ser revocado. La entonces secretaria de seguridad nacional, Kirstjen M. Nielsen emitió un memorándum legal, profundizando en las razones por las cuales consideraba que DACA era ilegal y merecía acción del gobierno en turno.
Los litigios iniciados contra la decisión del DHS fueron favorables a los migrantes. En certiorari, las apelaciones fueron atraídas por la Corte Suprema, cuya decisión en Homeland Security v. Regents of the University of California, 291 U.S. (2020) fue el centro de la discusión la semana pasada.4
La función administrativa
La Corte Suprema resolvió que la revocación de DACA fue una decisión “arbitraria y caprichosa” de la administración de Trump.
En la defensa de su decisión, el gobierno de Trump pidió a la Corte Suprema considerar tanto los argumentos desarrollados por la entonces encargada de despacho, Elaine C. Duke, como los del memorándum preparado por Nielsen. Sin embargo, el contenido del memorándum Nielsen fue insuficiente para la Corte. La cual explicó que, en lugar de tomar nuevas acciones, la secretaria Nielsen simplemente proporcionó argumentos post hoc para para defender la revocación de DACA. En otras palabras, Nielsen encontró argumentos para defender la posición del gobierno de Trump, pero estos eran distintos y adicionales a los que en su momento se utilizaron para la toma de decisión respectiva.
La Corte explicó que uno de los principios fundamentales del derecho administrativo estadounidense consiste en que el escrutinio judicial de los actos de autoridad solamente pueden centrarse en aquellas consideraciones que la administración tomó en consideración al momento de adoptar ese acto de autoridad.5 En consecuencia, la Corte decidió centrar su análisis de legalidad únicamente en los argumentos desarrollados por Duke en 2017.6
Al analizar los argumentos de Duke para revocar DACA, la Corte se centra en un problema fundamental para la toma de decisiones en sede administrativa: el DHS no hizo un esfuerzo para analizar, contrastar y ponderar las opciones que tenía enfrente para deshacerse del legado de Obama.7 La mayoría explica que no se trata de «diseccionar» las decisiones administrativas, sino de exigir un mínimo de responsabilidad y consideración de los aspectos importantes para la toma de decisiones. También explica que el poder ejecutivo no tiene que agotar en su análisis todas las posibilidades, pero sí tiene que evaluar los intereses en juego y sopesarlos contra los objetivos principales de sus determinaciones.
En el contexto de DACA, la administración de Trump debió considerar la situación de los migrantes beneficiados y sus familias, así como el impacto que la revocación traería para la economía estadounidense e incluso para el mercado laboral. Sin hacer ninguna consideración sobre, por ejemplo, un periodo razonable para terminar estudios, graduarse, cumplir con sus obligaciones laborales o incluso con tratamientos médicos, el gobierno de Trump demostró no solamente su indiferencia hacia las situaciones de los migrantes, sino que su decisión respondía únicamente a un capricho político.
Es relevante destacar cómo la doctrina estadounidense considera que la función administrativa es un ejercicio responsable del poder. No basta un capricho o una corazonada, hacen falta razones, argumentos y transparencia. Al menos en los Estados Unidos, el análisis de “fundamentación y motivación” significa tomarse en serio a la investidura presidencial.
Julio M. Martínez Rivas. Abogado ITAM y Columbia Law School. Twitter: @juliommr1.
1 La votación en HomelandSecurity v. Regents of the University of California fue bastante compleja. El Chief Justice Roberts y los miembros “liberales” de la Corte (Ginsburg, Breyer, Kagan y Sotomayor) coincidieron parcialmente en el sentido del fallo, aunque en la problemática meramente constitucional Sotomayor abandonó a la mayoría para plantearse como disidente. Por otra parte (y sin coincidir con Sotomayor de forma alguna), Thomas, Alito, Gorsuch y Kavanaugh se manifestaron en contra de la decisión de la mayoría.
2 Datos derivados de la entrevista a Roberto Velasco, Director General para América del Norte de la Secretaría de Relaciones Exteriores, con Gabriela Warketin en Así las Cosas (W Radio).
3 Julio Martínez Rivas, “United States vs. Texas: derrota para Obama y migrantes indocumentados”, El Juego de la Suprema Corte, 24 de junio de 2016.
4 Deparment of Homeland Security et al. v. Regents of the University of California et al., 291 U.S. ____ (2020).
5 Ibíd. P. 13.
6 Ibíd. P. 17.
7 Ibíd. P. 19.
Muy buen análisis, y me agrada al final dejar dicho que el derecho no puede ser basado solo en caprichos.