Uno de los vicios del constitucionalismo mexicano es aprovechar en no pocas ocasiones los artículos transitorios de las reformas a la Constitución para colar aspectos sustantivos y permanentes en estos disposiciones que por definición debiesen servir para precisamente transitar entre diferentes regímenes jurídicos. Siguiendo esta escuela, la administración del presidente López Obrador impulsó una reforma constitucional en el que la Guardia Nacional si bien tiene un carácter civil, y cuyo control operativo y administrativo está adscrito a autoridades civiles, los artículos transitorios de dicha reforma tramposamente son ambiguos en estos temas sustantivos. El siguiente texto aborda el análisis del proyecto de sentencia del ministro González Alcántara sobre este relevante aspecto: la constitucionalidad de la ley de Guardia Nacional frente los artículos transitorios de la Constitución -y no menos relevante, cómo se deben de leer éstos para evitar abusos por parte del órgano reformador de la Constitución.
Hace unos días la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicó el proyecto de sentencia del ministro Juan Luis González Alcántara para la acción de inconstitucionalidad 137/2022 que está relacionada con reformas legislativas hechas en 2022 que, entre otras cuestiones, permitieron la transferencia del “control operativo y administrativo” de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena). En resumidas cuentas, el proyecto propone declarar inconstitucionales muchas de las normas que permitieron este traslado. Este texto está enfocado en cómo el proyecto lidia con los artículos transitorios de la reforma constitucional de la Guardia Nacional de 2019 para sostener la inconstitucionalidad de estas reformas legislativas de 2022.
¿Por qué importan los artículos transitorios? Porque si bien, por ejemplo, el artículo 21 de la Constitución aprobado en 2019 estableció claramente que la Guardia Nacional debía ser una “institución civil”, los artículos transitorios de la reforma abrieron la puerta a la “participación” de las fuerzas armadas en la integración y establecimiento de la Guardia Nacional. ¿Esos artículos transitorios representan el sustento para validar la reforma legislativa de 2022 que le dio el “control operativo y administrativo” de la Guardia Nacional a la Sedena? El proyecto propone que no y es fundamental entender por qué.
Los artículos transitorios de la reforma de 2019
La reforma constitucional de 2019 fue ampliamente discutida y negociada, algo que reconoce el proyecto del ministro González Alcántara. En resumen el proceso de la reforma constitucional, las grandes disputas estuvieron relacionadas con la naturaleza de la Guardia Nacional: si esta debía ser una institución enteramente civil o si debía tener fuero, mando y adscripción militar.1 ¿Cuál fue, finalmente, el resultado de la deliberación?
En el artículo 21 finalmente aprobado se estableció con todas sus letras que la Guardia Nacional debía ser “una institución policial de carácter civil”, que estaría “adscrita a la secretaría del ramo de seguridad pública” y que la “formación y el desempeño de los integrantes de la Guardia Nacional y de las demás instituciones policiales se regir[ía]n por una doctrina policial”. La sola lectura de este artículo permite afirmar con toda certeza que la posición que ganó es la que exigía que la Guardia Nacional fuera civil.
El decreto publicado de la reforma, sin embargo, no se limitó a señalar los cambios al cuerpo de la Constitución, sino que incluyó siete artículos transitorios, seis de los cuales incluían cuestiones sustantivas que, parafraseando al proyecto, obligan a “matizar” la afirmación de que la Guardia Nacional debe ser civil.
Por ejemplo: en el artículo transitorio segundo se autorizó que la Guardia Nacional se conformara con “elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval”. ¿Qué quiere decir esto? Que, si bien la Guardia Nacional debe ser una institución civil, puede estar conformada por elementos militares y navales.
Otro ejemplo: en el artículo sexto transitorio se estableció que:
…para la conformación y funcionamiento de la Guardia Nacional, las secretarías de los ramos de Defensa Nacional y de Marina participarán, conforme a la ley, con la del ramo de seguridad, para el establecimiento de su estructura jerárquica, sus regímenes de disciplina, de cumplimiento de responsabilidades y tareas, y de servicios, así como para la instrumentación de las normas de ingreso, educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones.
¿Qué quiere decir esto? Que, si bien la Guardia Nacional debe ser una institución civil, las fuerzas armadas pueden “participar” en el “establecimiento” y en la “instrumentación” de una variedad de cuestiones relacionadas con su diseño y normas.
Un último ejemplo es el artículo quinto transitorio que permitió, por primera vez, en el texto constitucional, que el presidente de la República puede disponer de “la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública”. O sea, más allá de la intervención de las fuerzas armadas en la Guardia Nacional, se autorizó que desempeñen directamente labores de seguridad pública.
Descritos así, los artículos transitorios parecen ofrecer sustento a lo que hemos visto desde 2019, que es un aumento en la intervención de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública, en general y; en particular, en la Guardia Nacional. Entendidos así, también parecen ser una base para la reforma de 2022 que le transfirió el “control operativo y administrativo” de la Guardia Nacional a la Sedena. Si el artículo sexto transitorio dice que las fuerzas armadas pueden participar en la conformación de la Guardia Nacional, ¿cuál es, exactamente, el problema con que la Sedena la controle, en parte?
La interpretación de los transitorios
El proyecto del ministro González Alcántara lidia con los artículos transitorios de dos maneras.
Primero, recordando el asunto de la temporalidad, de la transitoriedad. Esto es, sea como sea que se interpreten los artículos transitorios, su característica principal —nos recuerda el proyecto— es que son temporales. Forman un régimen de transición, con un principio y un fin.
Y sí. El artículo transitorio tercero antes mencionado, por ejemplo, refiere no sólo al momento en el que los policías militares y navales son “asignados” a la Guardia Nacional, sino a cuando son “reasignados”. Asume un “retorno”. Un proceso. Una transición, más certeramente.
El artículo sexto transitorio, por su parte, establece un plazo de cinco años para que las fuerzas armadas puedan “participar” en el establecimiento de la Guardia Nacional. Tal cual pone un límite de tiempo. Su participación no es eterna. Está acotada.
Desde aquí, ¿cuál es el problema con la reforma legislativa de 2022? Que volvió permanente la intervención de la Sedena en la Guardia Nacional, porque no le puso ningún límite de tiempo. Le transfirió el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional “para siempre”. Se volvió el nuevo modelo de seguridad federal. De ahí que el proyecto declare la inconstitucionalidad de estas normas, porque volvieron a lo temporal algo permanente.
El proyecto, sin embargo, no se queda ahí. También esboza lo que me parece es una propuesta interpretativa sobre los artículos transitorios, a saber: que se deben leer de manera restrictiva.2 Esto es lo que se deriva, para mí, de uno de los aspectos más importantes del documento: el abandono de la idea, derivada de la acción de inconstitucionalidad 1/1996,3 de que las fuerzas armadas están autorizadas por la Constitución a intervenir en labores de seguridad pública.4 El proyecto propone una interpretación alternativa de la Constitución. Vale la cita completa: “[el orden constitucional] establece la regla general según la cual ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Por lo tanto, por regla general, ninguna autoridad militar puede participar en tareas de seguridad pública, en tiempos de paz”.5
Si la regla general es que la seguridad pública cae en manos de civiles y que las fuerzas armadas están impedidas para actuar en labores de seguridad pública, cualquier desviación de esta regla debe ser excepcional y estar claramente restringida. Este es un mandato para todas las autoridades. Esto incluye a los tribunales. ¿Cómo se traduce para ellos el mandato? En que deben entender las desviaciones de la regla general de la forma más restrictiva posible. ¿Qué quiere decir esto? Que, si hay distintas interpretaciones posibles de las normas, se tiene que favorecer aquella que limita la participación de las fuerzas armadas y que garantiza la naturaleza civil de la Guardia Nacional. Así es como se deben leer los artículos transitorios.
Creo que esa lectura restrictiva de los transitorios es exactamente lo que hace el proyecto. Por ejemplo, ¿cómo se interpreta en el proyecto el sexto transitorio de la reforma de 2019? Vale, otra vez, la cita extensa:
Apegándose a sus términos, el artículo sexto transitorio permite una participación de las Secretaría del ramo de la defensa y de la Marina para el establecimiento de normas que estructuren cuestiones internas de la Guardia Nacional (como sus regímenes de disciplina) y la instrumentación de normas relacionadas con el desarrollo profesional de los guardias nacionales. [...] Este transitorio no podría ser leído por este Alto Tribunal en términos expansivos pues, como se reitera, el artículo 21 es claro y contundente. [...] A través de extensos ejercicios deliberativos se decidió, entonces, que para que la Guardia Nacional fuera un ente completamente civil, estas Secretarías no podrían mantener un control sobre dicha institución policial.6
Aunque el proyecto lo articula en términos inversos —habla de que no es posible hacer una lectura “en términos expansivos”—, lo que hace es acotar la interpretación de la palabra “participación” del sexto transitorio lo más posible. Al menos, concluye, “participación” no incluye “control”. Más que expandir el significado de la palabra, lo restringe.
Así es como el proyecto llega a la conclusión de que la transferencia del “control operativo y administrativo” de la Guardia Nacional a la Sedena no puede validarse con los artículos transitorios, particularmente, con el sexto transitorio. ¿Por qué? Porque “en [el artículo sexto transitorio] se permite, por un tiempo limitado, la participación de la Secretaría de la Defensa Nacional en aspectos limitados. Sin embargo, [...] el Decreto impugnado no incorpora una participación y tampoco lo hace de manera temporal [...].”7
En otras palabras: la reforma legislativa de 2022 vulnera lo establecido por la Constitución. E incluso, vulnera los artículos transitorios de la reforma constitucional de 2019.
La Corte no puede ignorar, por supuesto, los artículos transitorios. Pero lo que propone el proyecto me parece importante: obliga a vigilarlos y acotarlos ferozmente. Los transitorios no pueden subvertir tramposamente al cuerpo de la Constitución. Como su nombre sugiere, su propósito es permitir una transición que lleve al cumplimiento del espíritu de la Constitución.
Aplicado al caso concreto y resignificando palabras del proyecto: si bien “el régimen transitorio contiene elementos indispensables para entender la conformación inmediata de la Guardia Nacional,” lo que no puede perderse de vista es que “el camino y el destino final se encuentra plasmado con claridad en el artículo 21 constitucional”:8 la Guardia Nacional debe ser civil. De ahí que todo lo que impida esa consolidación resulte inconstitucional.
Estefanía Vela Barba. Trabaja en Intersecta (@IntersectaOrg), una organización feminista que se dedica a la investigación y a la promoción de políticas públicas para la igualdad. Twitter: @samnbk.
1 Karen Luna, en el artículo “Recordando la reforma constitucional de la Guardia Nacional”, ahonda en cómo el proyecto del Ministro González Alcántara retoma esta idea de que el “proceso clarifica la intención del texto plasmado constitucionalmente por lo que dice, pero también, por lo que dejó de decir”.
2 Afirmo que el proyecto esboza una propuesta interpretativa porque no la articula como tal. Pero creo que es lo que se deriva de su lectura en conjunto.
3 Me parece importante reconocer que el abandono de los criterios de la acción de inconstitucionalidad 1/1996 ocurre en el apartado dedicado a analizar el artículo 2 Bis de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, que es distinto, en el proyecto, al apartado en el que se analiza la transferencia del “control operativo y administrativo” de la Guardia Nacional a la Sedena. En este sentido, el proyecto no “junta” la interpretación novedosa que propone de los artículos 1-21-129 con su análisis de los artículos transitorios de la reforma constitucional de 2019 en los términos en los que los estoy presentando aquí. Creo, sin embargo, que van de la mano y es lo que me parece fundamental del proyecto.
4 “No es posible seguir afirmando que una interpretación ‘armónica y lógica del artículo 129 constitucional autoriza a considerar que las fuerzas armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen’. Tampoco es posible derivar del artículo 129 que ‘el instituto armado está constitucionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes’”. (Párrafo 370 del proyecto.)
5 La cita completa es: “En línea con sus precedentes recientes y con los del órgano interamericano [es válido concluir] que el artículo 129 de la Constitución Federal, leído armónicamente con los artículos 1 y 21 del mismo ordenamiento y a la luz de las últimas reformas en materia de Guardia Nacional y seguridad pública, establece la regla general, según la cual ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Por lo tanto, por regla general, ninguna autoridad militar puede participar en tareas de seguridad pública, en tiempos de paz. Así, del artículo 129 no deriva una habilitación constitucional, deriva una prohibición”. Párrafo 371 del proyecto.
6 Párrafos 161, 162 y 163 del proyecto.
7 Párrafo 194 del proyecto.
8 Párrafo 117 del proyecto.