En México, las reglas democráticas se definieron a la sombra de un pasado electoral autoritario, en el cual las elecciones siempre beneficiaron a un único jugador: el partido que ostentaba el poder. Por ello, la transición exigió ir limitando las capacidades de quienes ejercían el poder público, con miras a que no afectaran la equidad en la competencia política y electoral. Una parte importante de los cambios se dirigieron al modelo de comunicación política.
Los elementos del artículo 134 constitucional
A partir de la reforma constitucional de 2007, el artículo 134 de la Constitución estipula límites a las personas servidoras públicas, así como al manejo de la publicidad gubernamental durante competencias electorales. Así, se determinaron las siguientes reglas:
- que las personas servidoras públicas deben actuar bajo neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de sus cargos;
- que los recursos públicos no pueden utilizarse en beneficio o perjuicio de cualquier candidatura o fuerza política; y
- que la comunicación social que difundan las diversas instituciones del Estado deberá guardar el carácter institucional y realizarse con fines informativos, educativos o de orientación social.
Estos límites resultan importantes para que las elecciones estén dotadas de la confianza ciudadana. Por ejemplo, al hablar de irregularidades que preocupan a las mexicanas y los mexicanos, 41 % dice haber observado intervención de gobiernos y sus funcionarios durante las elecciones en su colonia.1
La doctrina de promoción expresa para hacer valer la equidad
Por supuesto, estos límites no son uniformes y nítidos, por lo que ha sido el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) el que ha delineado las fronteras de lo permitido y lo prohibido en casos específicos.
Sus criterios se han formado bajo distintos preceptos, incluyendo la doctrina de promoción expresa mediante equivalentes funcionales, la cual proviene de la jurisprudencia comparada de la Suprema Corte de los Estados Unidos. Esta doctrina ha establecido que, si bien los llamamientos expresos al voto o express advocacy no son permitidos, también se deben tomar en consideración aquellas expresiones que resultan en equivalentes funcionales. Esta herramienta permite identificar de forma objetiva si —a pesar de que no se llame expresamente al voto— ciertas expresiones se pueden interpretar como una incitación a votar de cierta forma o influir en la perspectiva de una opción electoral.2
En los casos vinculados con expresiones de personas servidoras públicas o candidaturas, el TEPJF ha utilizado la equivalencia funcional para reconocer asuntos en los que hay llamados expresos al voto que simulan no serlo. Gracias a estas herramientas, ha sido posible hacer valer la equidad electoral que prevé la Constitución mexicana al analizar los mensajes de forma integral (en lugar de solo frases aisladas) y valorar las circunstancias relevantes de cada caso (temporalidad, sistematicidad, audiencia potencial, medios de difusión y duración, entre otras). Así, esta doctrina ha permitido identificar:
- actos anticipados de precampañas y campañas,
- la indebida adquisición de tiempos en radio y televisión,3
- Y, recientemente, expresiones de personas servidoras públicas que vulneran su deber de neutralidad e imparcialidad.4
En distintos asuntos resueltos, se ha argumentado que las expresiones se corresponden con el derecho a la libertad de expresión de las personas servidoras públicas; sin embargo, el TEPJF ha destacado que su exposición y alcance es distinto al del resto de la sociedad. Por ello se ha construido una jurisprudencia que pone énfasis en el “deber de especial cuidado”, destacando la responsabilidad única de quienes ocupan cargos públicos para nunca influir en la formación de preferencias ni afectar la equidad de las elecciones.
¿Libertad de expresión o falta de neutralidad?
El caso más reciente de este tipo surgió con la demanda del Partido Acción Nacional (PAN) en contra del gobernador de Oaxaca por sus expresiones durante la conferencia matutina de ese gobierno estatal del 21 de agosto de 2023.5 La queja era en contra de las expresiones de ese servidor público sobre Bertha Xóchitl Gálvez Ruiz y el Frente Amplio por México, las cuales incluyeron frases como:
- “Pues comentarles también, por último, una referencia que hizo la señora Xóchitl Gálvez, como a mí todavía no me han amonestado puedo decir ¿verdad? Fíjense lo que hizo esta semana el pensamiento de esta señora, una declaración clasista, racista, cuando tuvieron su debate los precandidatos del Frente Amplio.
Hizo una declaración que pinta de cuerpo entero lo que los conservadores piensan del sur sureste, ustedes seguramente ya lo escucharon, ya lo vieron, una declaración irresponsable, decir que nosotros somos flojos, no trabajamos ocho horas los oaxaqueños. Que una señora como ella, imagínense, ¿qué vendría para nuestro país si nos representara el día de mañana allá en Palacio Nacional? Toco madera, no va a llegar ¿verdad? Así piensa la derecha, por eso el pueblo no los apoya, por eso el pueblo los desprecia, es una cosa que no podemos permitir, que los conservadores vean en nuestros pueblos, un pueblo atrasado…”.6 [Énfasis del autor]
Ante esta queja, la Sala Especializada del TEPJF determinó que las manifestaciones equivalían a un llamado expreso e inequívoco a influir en la ciudadanía oaxaqueña con relación al proceso partidista del Frente Amplio por México, ya que los hechos ocurrieron en:
- una conferencia de prensa encabezada por el titular del Ejecutivo estatal;
- en el tiempo en que se estaba celebrando un proceso partidista y cercano al inicio del proceso electoral federal; y
- en alusión a la ciudadana que buscaba ocupar una precandidatura presidencial.
En consecuencia, estas expresiones eran violatorias de los principios de imparcialidad, equidad y neutralidad. Además, resultan en un uso indebido de recursos públicos por emplear los medios gubernamentales para la difusión de dicho mensaje.
Inconforme con esa decisión, el gobernador de esa entidad solicitó una revisión de la Sala Superior del TEPJF, planteando que en realidad lo expresado formaba parte de su derecho a la libertad de expresión al cuestionar a una figura pública.
Diferimos de esta postura, debido a que las circunstancias descritas refuerzan que las manifestaciones del titular del Ejecutivo estatal vulneraron el artículo 134 de la Constitución. No solo porque se refiere a una fuerza política específica, sino porque al hablar de la señora Gálvez lo hace aludiendo a su calidad de potencial candidata a un cargo público y no como legisladora federal.
Incluso, el propio funcionario expresa que no guarda la debida mesura, conciencia y autocontrol que exige su cargo para no afectar la equidad en la contienda al manifestar de inicio la locución: “como a mí todavía no me han amonestado puedo decir ¿verdad?”.
El delicado equilibrio democrático
La balanza entre libertad y equidad es uno de los grandes retos que permanentemente se están analizando desde la justicia electoral mexicana. El gran reto para quienes impartimos justicia está en lograr la ponderación adecuada para no disuadir el debate público, pero sí evitar desequilibrios en favor de quienes forman parte del gobierno en turno durante una competencia electoral. Sin duda, este tipo de señalamientos y cuestionamientos serán parte esencial de las próximas resoluciones del Tribunal Electoral, puesto que ya inició el periodo intercampañas y pronto comenzarán las campañas. Considero que, ante los actos que sean denunciados, la justicia electoral tendrá que esgrimir la frontera entre la libertad de expresión y aquello que vulnera la neutralidad, imparcialidad y equidad electoral de forma constante.
Por cierto…
Del 19 de enero al 29 de febrero de 2024 viviremos en el periodo intercampañas, esos días para que los partidos políticos definan y registren candidaturas, informen sobre los gastos de precampaña y se resuelvan las diferencias sobre estos temas. En este lapso se mantienen los límites para las personas servidoras públicas para no influir ni afectar la equidad en la contienda. Ante quejas por vulnerar estos límites, cada magistratura electoral tendrá que hacerse preguntas como, ¿qué consecuencias tienen estas expresiones? ¿Tendríamos una ruptura de los silencios que estipula nuestro pacto democrático? ¿Lograríamos un juego electoral verdaderamente competitivo? Habrá que poner un ojo al dato y otro al alegato para ver qué decide la justicia electoral.
Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Jimena Alvarez Martínez. Asesora de magistrado de la Sala Superior, Licenciada en Ciencia Política y en Relaciones Internacionales (ITAM).
1 Conforme a lo que reporta la agencia de comunicación e investigación IDENTA. Véase: Identa Consultores. (2022). Informe descriptivo de la primera encuesta, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
2 En el caso Buckley v. Valeo, la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de América observó la problemática para identificar la línea entre lo permisible y lo no permisible en las expresiones, por lo que definió los llamamientos expresos (express advocacy), a través del test de las “palabras mágicas” (vota por, apoya a, en contra de, etc.). Sin embargo, se dieron casos en los que se jugó en demasía con la línea entre los llamamientos expresos y los llamamientos a discutir temas públicos (issue advocacy), surgiendo los mensajes simulados (sham issue advocacy), por lo que en el caso McConnell v. Federal Election Commission y otros subsecuentes, esa Corte flexibilizó el estándar de llamamiento expreso, para incluir los equivalentes funcionales (functional equivalent).
3 SUP-REP-700/2023.
4 SUP-REP-319/2023 y SUP-REP-240/2023.
5 SUP-REP-658/2023 y acumulados.
6 “Conferencia de Prensa del Gobernador Salomón Jara Cruz 21/08/2023”, minuto 43:33.