El pasado 1.º de enero, México ingresó por un período de dos años al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CS), uno de los seis órganos principales de la ONU y, sin duda, el más poderoso, ya que es el único que tiene la facultad de adoptar decisiones obligatorias para todos los Estados miembros de la organización. El CS puede autorizar el uso de la fuerza (intervenciones militares) en aquellos casos donde la paz y seguridad internacionales se encuentran amenazadas o han sido quebrantadas. Al determinar la existencia de ese tipo de situaciones, el CS goza de una amplia flexibilidad, yendo mucho más allá de las situaciones de guerra o amenazas de guerra entre naciones, abarcando situaciones de conflicto interno y amenazas provenientes de actores no estatales (terroristas y piratas, sobre todo).
La quinta participación de México en el CS como miembro no permanente es un logro diplomático, pues se ganó una elección importante en la Asamblea General que denota confianza en nuestra diplomacia y reafirma liderazgo regional. Sobre todo, es un acierto de la política exterior mexicana y revela estrategia transexenal, ya que este tipo de candidaturas se postulan con varios años de antelación (México lo hizo poco después de su pasada membresía, todavía durante la administración de Calderón). Participar en el CS aumenta la importancia de un país en las relaciones internacionales, le da mayor fuerza en todo tipo de negociaciones, le abre las puertas a otros mecanismos multilaterales, y le brinda una experiencia invaluable para el manejo de crisis globales.
Mucho se ha debatido acerca de la pertinencia de ingresar al CS como miembro no permanente, tomando en cuenta la capacidad de acción limitada de los diez países electos frente a los miembros permanentes, es decir, el famoso “P5” conformado por China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia. Como su nombre lo indica, los miembros permanentes siempre están allí, almacenando memoria institucional y experiencia práctica, lo cual es aún más relevante tratándose de una institución que opera desde hace 75 años con un reglamento provisional. Sobre todo, los permanentes cuentan con el derecho de veto, lo que les permite bloquear cualquier resolución sustantiva.
Ilustración: Adrián Pérez
Hay algo de mérito en estas objeciones. Sin embargo, los miembros electos no están de adorno y pueden, mediante una diplomacia inteligente y una priorización clara, influir de manera importante en el trabajo del CS. Los espacios para lograr una participación proactiva son varios. Están, por ejemplo, las presidencias rotativas mensuales, que le otorgan al país en el que recaen, electo o permanente, la oportunidad de incidir en la agenda del Consejo. Asimismo, las presidencias de los órganos subsidiarios resultan vitales para influir en el trabajo regulatorio del CS, que es de alcances globales. Existen también grupos de trabajo que, si bien de menor jerarquía, son espacios idóneos para mover temas a largo plazo, como la protección de niños y mujeres en conflictos armados, así como para mejorar la transparencia en los métodos de trabajo del propio CS, algo que es indispensable para todo miembro no permanente, presente y futuro. Y también están las reuniones semi-formales, como las llamadas “formula Arria”, que reúnen a los quince miembros del Consejo con organizaciones de la sociedad civil. Los miembros no permanentes pueden y deben utilizar todos estos canales para promover apertura, transparencia y mejor apego al derecho internacional en el trabajo del CS.
Estos son sólo algunos ejemplos de los diversos mecanismos con los que cuentan los no permanentes para hacer la diferencia y “dejar huella” tras su corta estancia en este órgano. Por lo mismo, una política exterior decidida a influir en el CS a largo plazo debe buscar regresar lo más que se pueda, como lo hacen Brasil y Japón, y en menor medida Alemania. Por supuesto que ello no es fácil, y el récord de México con cinco participaciones a la fecha e intervalos de diez años desde el inicio del milenio no pinta nada mal; dichos esfuerzos deberían continuar e incluso redoblarse: tener una presencia recurrente en el CS es uno de los medios más eficientes para afianzarse como poder relativo en las relaciones internacionales, mucho más allá de los temas en la agenda del CS. Para ello es necesario asumir responsabilidad de cara a los problemas que aquejan al mundo, aunque pensemos que no nos afectan directamente; todo lo demás sería contrario al propio concepto de comunidad internacional. Dicho sea de paso, el principio de no intervención no es obstáculo para una participación activa y responsable en el CS, ya que aquí se actúa conforme a las potestades que otorga la Carta de las Naciones Unidas; lo que importa es actuar dentro de los márgenes legales.
Resulta indispensable entender que el contexto global ha transformado profundamente al CS. Este ya no es un órgano herméticamente aislado, sino cada vez más una plataforma de interacciones, de ensamblajes en constante evolución. Riesgos globales dinámicos y la creciente importancia de actores no-estatales han obligado al CS a cooperar estrechamente con coaliciones y redes informales. Ello abre una serie de oportunidades para los no permanentes, pues conectarse en dichas redes permite influir en el trabajo cotidiano del CS, más allá de los dos años y de las limitaciones políticas y jurídicas que imponen estructura y composición del CS.
México ha iniciado bien su quinta participación en el CS. Se definieron las prioridades con claridad y, a mi juicio, correctamente. La promoción del Estado de derecho es un tema que ha liderado nuestro país y que no solo es conforme a nuestra tradición diplomática de respeto al derecho internacional, sino que además es trascendente para los no permanentes, pues promueve la transparencia y rendición de cuentas del propio CS, haciéndolo un poco más democrático. Intrínsecamente ligado a ello, la solución pacífica de controversias es otro de “los clásicos” de nuestro país y es correcto dar continuidad. Sobre todo, celebro que la Cancillería haya decidido incluir en las prioridades el combate al tráfico ilícito de armas, con especial atención a las armas pequeñas y ligeras. Se trata de un tema ligado a la violencia extrema que vive nuestro país, y ya era hora que un país afectado por la fallida guerra global contra las drogas pusiera el dedo en el reglón sobre un fenómeno que contribuye al deterioro de la paz interna de regiones enteras. Me parece que ello abre la oportunidad para que México promueva un cambio de narrativa sobre la guerra al crimen y a las drogas. Para ello, será fundamental que México mantenga su estricto rechazo a tratar al crimen organizado como una amenaza a la paz y seguridad internacionales. Y por supuesto que todo dependerá de cómo se traducirá dicha prioridad de política exterior en el trabajo cotidiano de nuestra delegación en Nueva York, tanto en pleno como en comités y subcomités.
Por lo pronto, se vislumbra una participación muy activa. México asumió las presidencias de un comité de sanciones (Malí), así como del comité 1540 sobre no-proliferación de armas de destrucción en masa, el cual ya había presidido en su membresía pasada, aprovechando así su experiencia. Fiel a la política exterior feminista que ha fomentado Marcelo Ebrard, México y la República de Irlanda presidirán conjuntamente el Grupo de Trabajo sobre Mujer, Paz y Seguridad.
En dos intervenciones que se han pronunciado en menos de dos semanas, encontramos varios elementos innovadores. En la primera intervención del Canciller Ebrard, en un debate sobre mantenimiento de la paz en contextos de fragilidad, destacan dos cuestiones. Primero, al abordar la nueva arquitectura de mantenimiento de la paz, Ebrard dijo algo que me parece fundamental: si bien la prevención de conflictos (el énfasis de dicha nueva arquitectura) es deseable, ello no debe convertirse en una gestión permanente de conflictos, en la cual se corre el riesgo de perpetuar vulnerabilidades. Y para ello el CS debe trabajar con aquellos órganos del sistema (como la Asamblea General) y otras instituciones que están llamadas a promover el desarrollo sostenible. En segundo lugar, el Canciller hizo un llamado enérgico a la solidaridad internacional en el combate a la pandemia del Covid-19, en donde no titubeó en denunciar que la distribución global de vacunas no se está llevando a cabo conforme a dicho principio estructural de derecho internacional, que hoy en día es más importante que nunca.
En otro debate con motivo de los 20 años de la adopción de la resolución más importante en materia de terrorismo (la resolución 1373 de 2001), el Representante Permanente Juan Ramón de la Fuente dio una lectura informada y muy actual del denominado “derecho global contra el terrorismo”, que desató dicha resolución y que ha evolucionado desenfrenadamente. Se dice fácil, pero no toda delegación demuestra ese grado de conocimiento sobre un tema tan complejo, y ello contribuirá a que México sea tomado muy en serio. Se trata también de una intervención atinada en la promoción del interés nacional, conforme a las prioridades ya mencionadas. Así lo demuestra la inclusión del tema de tráfico de armas y el llamamiento muy claro a no caer en abusos del derecho de legítima defensa en el combate al terrorismo. Pero también es una intervención arriesgada en otros aspectos, como el énfasis en la prevención y el rol de diversos actores y factores sociales en dicha prevención. Además, se hizo referencia al creciente riesgo terrorista proveniente de la extrema derecha. No podría estar más de acuerdo con ello. Sin embargo, me preocupa que pudiera prestarse a abrir debates peligrosos sobre quiénes más deben ser considerados terroristas por el CS. Tras el ataque xenófobo en el Walmart de Texas, México cuenta con toda la legitimidad para exigir que el extremismo supremacista blanco sea considerado como el peligro real y creciente que es. Pero me inclino a pensar que en este tema los mejores aliados de México son los moderadores de contenido de Facebook y Twitter, así como una serie de redes informales y ‘think-and-do-tanks’ que, sin hacer ruido en la alta política mundial, son los reguladores más efectivos en el actual derecho global contra el terrorismo. Lo mismo vale para otros temas, en los que nuestros representantes estarán naturalmente tentados a usar este espacio no permanente. De ahí que insista en que el Consejo de Seguridad ya no es lo más cercano a un soberano mundial, sino cada vez más una plataforma de reensamblaje constante. Desde dicha plataforma se obtiene una perspectiva y acceso privilegiados a los procesos de ensamblaje global más importantes. México ya determinó bien sus prioridades, ahora debe aprender a enlazarse en el ensamblaje de seguridad global.
Alejandro Rodiles. Profesor de derecho internacional y gobernanza global del Departamento de Derecho del ITAM; investigador (Senior Fellow) del Grupo de Investigación Berlín-Potsdam sobre el estado de derecho internacional (KFG). Formó parte del equipo diplomático de la Misión de México ante la ONU durante la pasada membresía de nuestro país en el Consejo de Seguridad, en el bienio 2009-2010.