El pasado 30 de septiembre, a cuatro días del décimo aniversario de la tragedia de Ayotzinapa y dos días de la toma de posesión de Claudia Sheinbaum como presidenta, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma constitucional que reconfigura de manera inquietante las relaciones entre el poder militar y el poder civil. Esta reforma no sólo ha diluido la frontera de actuación de ambas esferas, sino que parece haber invertido el equilibrio de poder que, hasta ahora, con base en la Constitución mexicana, debía mediar entre las autoridades civiles y militares.
Se trata de una de las 20 reformas presentadas por el entonces presidente Andrés López Obrador el 5 de febrero, pero que no consiguió el respaldo necesario en la legislatura anterior. Con la mayoría que lograron Morena y sus aliados, tanto en el Congreso de la Unión como en las asambleas locales, dicha iniciativa no encontró ningún obstáculo para ser aprobada. Al igual que con la reforma judicial, esta enmienda fue tramitada en fast track, sin mayor deliberación y con la imposición de la mayoría en sede legislativa.
Las repercusiones de esta reforma para el ordenamiento constitucional y democrático mexicano son mayúsculas. En primer lugar, trastoca la naturaleza civil de la Guardia Nacional, al dotarla de un carácter militar en su mando, composición, entrenamiento y régimen disciplinario. La Guardia Nacional fue creada como una institución policial con mando civil, adscrita a la Secretaría de Seguridad pública y Protección Ciudadana (SSPC). Ahora, se convierte en una corporación “con formación policial”, pero integrada por personal militar y dependiente de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) (art. 21 constitucional). Este cambio revierte el consenso casi unánime alcanzado en 2019, cuando se creó la Guardia Nacional bajo un esquema civil. Además, ignora aquel precedente emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declaró inconstitucional la reforma legal que en 2022 pretendía trasladar la Guardia Nacional a la Sedena, al determinar que las funciones de seguridad pública eran competencia exclusiva de las autoridades civiles.
Hasta antes de esta reforma, la Guardia Nacional actuaba de manera paralela, pero diferenciada de las fuerzas armadas. Aunque formalmente sigue siendo una “fuerza de seguridad pública”, a partir de ahora, la Guardia Nacional es reconocida formalmente como una corporación más de la Fuerza Armada Permanente, junto al ejército, la fuerza aérea y la armada. Esto amplía el fuero militar a los miembros de la Guardia Nacional, sustrayéndolos de la jurisdicción civil (art. 13 constitucional). Además, la Guardia Nacional podrá realizar labores de investigación de delitos, al lado del Ministerio Público y las policías (art. 21 constitucional).
Por si fuera poco, la reforma constitucionaliza la militarización de la seguridad pública al facultar al ejecutivo nacional para disponer de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, en los términos que señale la ley (art. 89, fracción VII, constitucional). Antes, la presidencia podía disponer de ellas, pero de manera excepcional y limitada a un período de nueve años, mientras la Guardia Nacional desarrollaba su estructura, capacidades e implementación territorial. Lo que comenzó como una intervención extraordinaria, temporal y supuestamente controlada, pasa a convertirse en una injerencia ordinaria, permanente, y sin ningún tipo de control, avalada por la constitución. Los alcances de la reforma son tales que, prácticamente, hacen indistinguibles a las instituciones castrenses de la Guardia Nacional. Por un lado, el ejército, la fuerza aérea y la armada están facultados para ocuparse de la seguridad pública; por el otro, la Guardia Nacional puede ser llamada a velar la seguridad nacional (interior y exterior) del país (artículo 89, fracción VI constitucional). Hoy en día, la única diferencia entre tales corporaciones parecen ser sus uniformes.
Pero eso no es todo. La reforma introduce un cambio aún más regresivo, que da vía libre a la militarización de la esfera civil, no ya sólo en materia de seguridad pública, pero que ha pasado casi inadvertido en el debate público. Me refiero a la enmienda del artículo 129 constitucional. Desde 1917 y hasta antes de la reforma, la Constitución disponía que, en tiempos de paz, ninguna autoridad militar podía ejercer más funciones que las que tuvieran “exacta conexión con la disciplina militar” (énfasis añadido). Esta disposición, en realidad, tiene su origen en la constitución de 1857. El que el consenso alrededor de ese precepto hubiese permanecido inalterado por más de siglo y medio, incluso después de la revolución, no es ninguna casualidad. Tenía la función de acotar de manera significativa las funciones de las autoridades militares en tiempos de paz y subordinaba su actuación al gobierno civil. Este había sido uno de los elementos que, desde mediados del siglo XIX, le habían dado identidad al orden constitucional mexicano.
En esencia, el artículo 129 imponía que, ante la ausencia de guerra (o disputas internas), los cuerpos castrenses debían permanecer en sus cuarteles. El despliegue de las fuerzas armadas en roles distintos a un conflicto armado debía ser excepcional y restringido. Sin embargo, la reforma suprime esta restricción histórica, para establecer que “en tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tenga previstas en esta Constitución y las leyes que de ella emanen” (énfasis añadido). Las implicaciones de ese nuevo fraseo son enormes: habilita a las fuerzas armadas a realizar cualquier tarea propia del gobierno civil que definida por el voto mayoritario necesario para reformar las leyes secundarias.
Podría argumentarse que esta enmienda dota de fundamento constitucional a lo que desde hace décadas era una situación de facto o que, a lo mucho, había sido respaldada por enmiendas legales, acuerdos presidenciales y sentencias de la Suprema Corte jurídicamente cuestionables. Desde principios del siglo XX, pero en particular durante el último sexenio, hemos observado una creciente y acelerada intervención de las fuerzas armadas en un sinnúmero de tareas que no le son propias. Frente a ese panorama, podría parecer mejor contar con un marco jurídico que no tenerlo. No obstante, el significado de esta reforma no puede ser más alarmante: otorga carácter “constitucional” a la claudicación de las propias autoridades democráticamente electas a gobernar la cosa pública mediante instituciones civiles y el trasvase de las funciones que originalmente le corresponden éstas a las fuerzas armadas, es decir, al poder de las armas.
Ahora bien, es importante aclarar que la constitucionalización de la intervención de las fuerzas armadas en la esfera civil no altera el tratamiento excepcional que el orden jurídico otorga a las actuaciones de tales corporaciones. La excepcionalidad se mantiene y, por lo tanto, las operaciones ordinarias que realicen continuarán amparadas por ese mismo principio. Veamos dos ejemplos. Por un lado, antes de la reforma, el fuero militar del que gozan los miembros de las fuerzas armadas en todo momento se justificaba, entre otras razones, porque las funciones que realizaran en tiempos de paz debían estar estrictamente vinculadas a la disciplina militar. Sin embargo, con la reforma, dicho fuero se mantiene independientemente de la naturaleza de las tareas que realicen las fuerzas armadas, ya sean de carácter militar o no.
Por otro lado, como sabemos, la secrecía ha sido uno de los sellos distintivos del actuar de las fuerzas armadas, lo que provoca que cualquier actividad en la que se ven involucradas adquiere, por extensión un carácter semejante. Mientras que el gobierno civil se basa en el principio de transparencia y la divulgación de la información pública, en la esfera miliciana impera el régimen del sigilo y la opacidad. A la luz de lo anterior, podemos decir que esta reforma no sólo amplía el alcance de ese “manto de impunidad”1 que ha protegido a los militares frente a las violaciones de derechos humanos que han cometido en contra de los civiles, sino que también extiende la mancha de opacidad sobre los asuntos de gobierno que sean ejecutados por las corporaciones milicianas.
Una de las grandes conquistas de las sociedades democráticas ha sido precisamente establecer una distinción clara de competencias entre el poder militar y el poder civil, limitando las facultades de las instituciones castrenses y subordinándolas al gobierno civil. No obstante, la reforma al artículo 129 ha tergiversado profundamente esa relación de fuerzas: superpone indebidamente las funciones que corresponden a las autoridades militares y civiles, acrecienta al cambo de acción y el poder, ya de por sí considerable, de las corporaciones castrenses y debilita la autoridad de las instituciones civiles. No es difícil imaginar que, con el tiempo, estas últimas paulatinamente serán desplazadas en aquellas funciones que vayan cediendo a las fuerzas armadas, un proceso en marcha desde hace algunos años. En resumen, la reforma ha terminado por desbalancear peligrosamente la relación de suprasubordinación que debería existir entre el poder civil y el poder militar, creando una situación que difícilmente será reversible. El avance de las fuerzas armadas sobre la vida pública parece haber alcanzado un punto sin retorno. Espero equivocarme.
Guadalupe Salmorán Villar. Investigadora de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México e Investigadora Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-5580-6509.
1 La expresión es de Catalina Pérez Correa. Cfr. “¿Por qué negar lo que todos vemos?”, El Universal, 24 de septiembre de 2024.