El 24 de marzo de 2020, el Secretario de Salud emitió el Acuerdo por el que se establecen las medidas preventivas que se deberán implementar para la mitigación y control de los riesgos para la salud que implica la enfermedad por el virus SARS-CoV2 (COVID-19).1 Este acuerdo detona el ejercicio de la acción extraordinaria en materia de salubridad general prevista en el artículo 73, fracción XVIII, bases 1ª a 4ª de la constitución.2 La regulación legal de esta disposición se encuentra en los artículos 181 a 184 de la Ley General de Salud.3 En esa misma fecha, el presidente de la República emitió el decreto que sanciona dicho acuerdo.
Entre esa fecha y las siguientes medidas publicadas, se hicieron diversos cuestionamientos exigiendo a las autoridades el ejercicio de la acción extraordinaria, aun cuando ya estaba ejercida.4 Es comprensible que acciones y regulaciones de este tipo, que precisamente son extraordinarias, no sean fácil de entender y se desconozcan a precisión los diversos pasos a seguir. Más aun, resulta incluso difícil entender la naturaleza y alcances de esa declaratoria, lo que ha propiciado comentarios pidiendo incluso que en su lugar se emitiera la suspensión de derechos5 que contempla el artículo 29 constitucional. Por ello resulta interesante analizar el origen de la referida acción extraordinaria.
Ilustración: Víctor Solís
El 19 de enero de 1917, durante la 50ª sesión ordinaria del congreso constituyente,6 el diputado José María Rodríguez y Rodríguez presentó la iniciativa para adicionar la fracción XVI del artículo 73.8 En su amplia exposición, para efecto de desentrañar el espíritu del constituyente respecto a la naturaleza y alcances de tal acción extraordinaria, resultan interesantes referir algunos de los puntos más destacados:
• “[S]i la autoridad sanitaria no tiene un dominio general sobre la salubridad de la República en todo el país, para dictar sus disposiciones y ponerlas en vigor, éstas dejarán de ser efectivas en un momento dado para evitar las consecuencias de contagios o invasión de enfermedades epidémicas de Estado a Estado o internacionales, es indispensable que estas disposiciones emanadas del departamento de salubridad tengan el carácter de generales para evitar estas consecuencias… [con] pérdidas enormes de vidas y capitales, como sucedió, por ejemplo, con la epidemia de peste bubónica en Mazatlán y la epidemia de fiebre amarilla en Monterrey…»
• “[S]olamente indicaremos el caso último referente a la epidemia de meningitis epidémica desarrollada en los Estados Unidos,… en que fue indispensable que el presidente del Consejo Superior de Salubridad de México dictara una orden arbitraria, exponiéndose al reproche y hasta la destitución por este procedimiento. La orden consistió en una disposición telegráfica a todos los delegados sanitarios de los puertos de la frontera con los Estados Unidos, de que prohibiesen la entrada a territorio nacional a todos los niños menores de 15 años, atacados o no de esta terrible enfermedad. Esta disposición fue consultada después por el Consejo de Salubridad a la Secretaría de Gobernación, para que ésta, a su vez, pidiese la autorización al Ejecutivo de la Unión, para que dictase la prohibición, con la autorización de que está investido, autorización que afortunadamente dio, pero habiéndose pasado periodo de quince días…”
• “Por esto, los subscriptos sostenemos que la unidad sanitaria de salubridad debe ser general, debe afectar a todos los Estados de la República, debe llegar a todos los confines y debe ser acatada por todas las autoridades administrativas, pues en los pueblos civilizados, sin excepción, la autoridad sanitaria es la única tiranía que se soporta en la actualidad, porque es la única manera de librar al individuo de los contagios, a la familia, al Estado y a la nación…”.
• “También sostenemos… que la autoridad sanitaria será ejecutiva, y esto se desprende de la urgentísima necesidad de que sus disposiciones no sean burladas, porque si la autoridad sanitaria no es ejecutiva, tendrá que ir en apoyo de las autoridades administrativas y judiciales para poner en práctica sus procedimientos, y, repetimos, esto es indispensable, porque es de tal naturaleza violenta la ejecución de sus disposiciones, que si esto no se lleva a cabo en un momento dado y se pasa el tiempo en la consulta y petición que se haga a la autoridad judicial o administrativa para que ejecute la disposición de la autoridad sanitaria, las enfermedades o consecuencias habrán pasado los límites a ceros que la autoridad sanitarias haya puesto y habrán invadido extensiones que no será posible prever en un momento dado…”.
En los debates, el constituyente poblano, David Pastrana, externó su preocupación señalando que eso implicaba constituir un departamento con más atribuciones que un ministerio,9 planteando que ningún ministro dictaba primero sus disposiciones y luego pedía su acuerdo al presidente de la República. Más aun, cuestionaba si eso no invadía la soberanía de los estados. En respuesta, el diputado Rodríguez reiteró la necesidad de que la autoridad sanitaria, en este caso, fuese ejecutiva, citando un problema de tifo en León, Guanajuato, cuya resolución tardó con la consecuente muerte de leoneses. Hubo algunas otras intervenciones a favor y en contra de estos aspectos; al final la propuesta fue aprobada por 143 diputados, con 3 votos en contra.
Resulta importante destacar, en un paréntesis, que las bases constitucionales que son materia de este documento, únicamente han sido reformadas de su texto original para cambiar la referencia al Departamento de Salubridad por Secretaria de Salud y para incluir el tema medioambiental.
Luego, es evidente que la intención del constituyente fue crear un órgano —el Consejo de Salubridad General— con dependencia directa del presidente de la República, cuyas determinaciones pueden ser de carácter general y de aplicación en toda la República, sin el consentimiento o acuerdo con las entidades federativas y los municipios. Y dotar de tal facultad a la ahora Secretaría de Salud, para emitir disposiciones en materia de salubridad general por causa de epidemias de carácter grave, aun sin el consenso previo con el presidente de la República; además que le otorga capacidad ejecutiva y, respecto de lo cual, ninguna autoridad administrativa puede oponerse a sus determinaciones.
Destaca que la constitución no le establece límites para el tipo de acciones que puede tomar el Consejo de Salubridad General. No obstante, en una interpretación armónica del texto constitucional, este órgano tendría que observar por lo menos el segundo párrafo del artículo 29, que es acorde con diversos instrumentos internacionales respecto la suspensión de derechos. Es menester enfatizar que esta facultad extraordinaria ha sido reservada a la autoridad sanitaria federal, pues es evidente que el tema de la salubridad general es de interés nacional. Por ello, para garantizar su observancia en todo el territorio nacional y en el marco del respeto al federalismo, es necesario dotarla jurídicamente de esa posibilidad a partir de la distribución de competencias ordenada por el texto constitucional.
Ahora bien, cabe recordar las dos ocasiones previas que se ejerció esta acción. La primera fue en abril de 2009 mediante un decreto presidencial10 para enfrentar el virus de la influenza estacional epidémica. En esa ocasión, el presidente de la República ejerció directamente la facultad constitucionalmente concedida al Secretario de Salud al ordenarle a esta autoridad la implementación de medidas sanitarias para aquel efecto. No hubo un apego estricto a lo ordenado por el ya citado artículo 73 constitucional. En el segundo caso, la entonces Secretaria de Salud emitió el acuerdo sobre las medidas preventivas para la enfermedad provocada por el virus del ébola, publicándose en el diario oficial de la federación el 24 de octubre de 2014;11 posteriormente el presidente de la República sancionó el acuerdo secretarial correspondiente.12 En ambos casos, se previó la restricción de derechos humanos como la libertad de tránsito, de reunión, incluso el ingreso a las casas habitaciones para el control y combate de la epidemia.
Como puede verse, en las ocasiones previas y en la actual, hay algunas variaciones en la forma de implementación y regulación de la acción extraordinaria, pero que de una u otra forma se atiende al objetivo fijado por el constituyente.
Finalmente, se considera que el ejercicio de la acción extraordinaria en materia de salubridad general, por su naturaleza, puede ser equivalente a la suspensión de derechos prevista en el artículo 29 constitucional, pero con base en una cuestión específica, la afectación a la salud por epidemias o enfermedades exóticas. Así ambas figuras conviven, ya que fueron creadas para beneficio de la población.
En conclusión, una medida extraordinaria, cuya aplicación ha sido reducida, siempre genera dudas, equívoco e interpretaciones diversas. Esperemos que no haya una próxima ocasión, pero de ser así, que la experiencia de episodios anteriores nos permita ir mejorando el entendimiento y uso de este mecanismo previsto, brillantemente, para salvaguardar la vida e integridad de todas las personas en este país.
Ulises Pacheco Gómez. Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. Maestro en derecho y profesor en el Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades de la propia universidad.
Alejandro Pacheco Gómez. Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. Maestro en derecho y profesor en el Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades, así como en el Instituto de Ciencias de la Salud de la propia universidad.
1 https://sidof.segob.gob.mx/notas/5590339
2 XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.
1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.
2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República.
3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del País.
4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la Campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan.
3 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142_240120.pdf
4 https://twitter.com/JRCossio/status/1242658861766582272
5 https://twitter.com/spedroza_12/status/1245765169889841153
6 Diario de los Debates del Congreso Constituyente, 21-11-1916 al 31-01-1917. (s.f.). Recuperado 4 abril, 2020.
7 Médico y militar, representante del 3er Distrito de Coahuila.
8 “1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán de observancia obligatoria en el país.
“2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión al país de enfermedades exóticas, el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Ejecutivo.
“3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.
“4a Las medidas que el Departamento de Salubridad haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de substancias que envenenan al individuo y degeneran la raza y que sean del resorte del Congreso serán después revisadas por el Congreso de la Unión.”
9 Es de recordar que en aquel momento había únicamente unos cuantos ministerios o secretarías. El resto eran departamentos administrativos.
10 https://sidof.segob.gob.mx/notas/5088366