I.
A pesar de que tres partidos políticos, con agendas e ideologías supuestamente distintas, han estado al frente del gobierno federal, la guerra contra las drogas ha sido la narrativa dominante de la vida pública mexicana desde el 11 de diciembre de 2006. Por lo pronto, se ha impuesto por encima de otras maneras de imaginar insumos fundamentales de la vida social como la seguridad y la paz; por ejemplo, la discusión sobre un posible proceso de justicia transicional protagonizado por las víctimas se esfumó. Su regreso es incierto.
El horizonte de posibilidades para inventar y poner en práctica nuevas soluciones al conflicto bélico —y los que se derivan de él— se volvió árido y estrecho. En consecuencia, el debate político y jurídico nacional se limitó a dilucidar qué corporación, ya sea civil o militar, era la más indicada para contener la violencia. Este debate encontró una solución momentánea con la reforma constitucional que dio lugar al rediseño de la guarda nacional pero, como los recientes episodios en Celaya, Guanajuato, Caborca, Sonora, o San Mateo del Mar, Oaxaca, muestran, la violencia no se ha ido a ninguna parte. A pesar de que ésta no cede, parece que, a raíz de la reforma constitucional, la normalización social de la brutalidad y la estreches de la discusión política y jurídica —que desplazó a las víctimas del centro y las sustituyó por las corporaciones de seguridad— el enfoque del debate se movió de la violencia material a las normas abstractas que la regulan, ordenan y acotan.
Por esta razón, si tomamos prestada la metáfora de Giambattista Vico y la combinamos con una expresión coloquial que resuena en la cotidianidad mexicana desde hace 14, el acuerdo emitido por el presidente mediante el cual se dispone que, durante el proceso de formación y profesionalización de la Guardia Nacional, las Fuerzas Armadas (FFAA) tendrán a su cargo tareas de seguridad pública, representa una vuelta más de la espiral de violencia en la que parece que los acontecimientos son nuevos cuando, más bien, éstos sólo son las nuevas formas con las que el pasado violento se repite una y otra vez. Que el presidente intente ordenar jurídicamente la violencia con un aparente respaldo en la Constitución suena a algo nuevo; sin embargo, la finalidad es la misma que antes: que los militares patrullen las calles.
Ahora bien, una descripción de esta vuelta de la espiral, en la que la discusión normativa será prominente, no estará completa si no se hace referencia al relato contrario del acuerdo presidencial: las controversias constitucionales promovidas por el municipio de Colima y por la presidenta de la Cámara de Diputados. Al resolver estas demandas, la Suprema Corte de la Nación (SCJN) definirá la manera en que el orden constitucional deberá gestionar, de ese momento en adelante, la violencia producida por la guerra contra las drogas. ¿Esa gestión se hará priorizando la formación de policías y acotando el margen de actuación de las FFAA? ¿O estás seguirán al frente de la estrategia, como lo han hecho desde el 2006?
Antes de entrar al análisis de las demandas, es necesario hacer un breve recuento de cómo se dio este giro.
Ilustración: Kathia Recio
II.
La guardia nacional fue una de las promesas de campaña con las que López Obrador apuntaló su candidatura en el 2018. El rediseño de esta corporación se ofreció, en un principio, como una alternativa a la militarización del país. Obtenida la victoria, en el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 se propuso que la guardia nacional sería una corporación encargada de la seguridad pública que estaría a cargo de las fuerzas armadas y que sería conformada por la policía militar, naval y federal.
Por otro lado, el 15 de noviembre de 2018, la SCJN declaró inconstitucional la totalidad de la Ley de Seguridad Interior —propuesta y aprobada mayoritariamente por el PRI y el PAN en el 2017— al resolver las acciones de inconstitucionalidad 8, 9, 10 y 11/2018. Uno de los argumentos centrales que la SCJN elaboró para invalidar la ley fue que ésta pretendía normalizar el uso de las FFAA en tareas de seguridad pública, lo cual transgredía el artículo 29 constitucional, que establece las condiciones para la suspensión de garantías en el territorio nacional y; el artículo 129 también de la Constitución, que dispone que, en tiempos de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan una conexión exacta con esa disciplina.
Una vez establecida la propuesta central para el combate al crimen organizado por parte del poder ejecutivo y, por parte de la SCJN, delineados los límites constitucionales para el uso de las FFAA en tareas de seguridad pública, Morena, la nueva fuerza política en el Congreso, presentó en la Cámara de Diputados la iniciativa de reforma constitucional para el rediseño de la de la guardia nacional.
Después de un proceso de parlamento abierto, el Senado, por unanimidad de votos, aprobó una reforma constitucional en la cual se estableció que la guardia nacional quedaría a cargo de un mando civil. Sin embargo —y esto es una cuestión central— se aprobó un artículo (el quinto transitorio) en el que se dispuso que “durante los cinco años siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, en tanto la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”.
La reforma constitucional fue publicada el 26 de marzo de 2019. Después, el 27 de mayo de ese año, se publicó la Ley de la Guardia Nacional y, posteriormente, su reglamento. A casi un año de que el entramado jurídico de la guardia nacional cobrara forma, el 11 de mayo de 2020, el presidente López Obrador emitió un acuerdo en el que, con fundamento en el quinto transitorio de la reforma constitucional, ordenó a las fuerzas armadas a participar en las funciones de seguridad pública que le corresponderían a la guardia nacional, conforme a determinadas fracciones de artículo 9 de su ley, hasta el 27 de marzo de 2024.1
III.
Desde su publicación, juristas y académicos han argumentado sobre la inconstitucionalidad del acuerdo. Sin embargo, son pocos los recursos judiciales que cuestionan frontalmente la constitucionalidad de la decisión presidencial: hasta el momento de la publicación de este artículo, sólo el ayuntamiento de Colima, el poder ejecutivo del estado de Michoacán, el municipio de Pabellón de Arteaga, en Aguascalientes, y la presidencia de la Cámara de Diputados han promovido demandas de controversia constitucional en contra del acuerdo. Por motivos de espacio e importancia, sólo me concentraré en la primera demanda que se promovió —la del ayuntamiento de Colima— y en aquella presentada por la presidencia de la Cámara de Diputados.
El tipo de recurso utilizado tanto por el ayuntamiento como por la presidencia de la Cámara para impugnar el acuerdo no es un asunto trivial, pues sirve para ubicar el conflicto jurídico y político en un contexto más amplio. La controversia constitucional, a grandes rasgos, es un recurso que permite a ciertos actores políticos vigilar el cumplimiento del pacto federal; es decir, permite denunciar ante la SCJN cuando una medida de alguna entidad, poder u órgano, ya sea federal, estatal o local, invade las competencias constitucionalmente previstas —o, en otras palabras, los límites constitucionales para que un poder político pueda actuar o tomar decisiones— de otra entidad, poder u órgano federal, estatal o local.
El argumento central del ayuntamiento es que el acuerdo presidencial, al ordenar que las fuerzas armadas realicen algunas de las labores previstas en el artículo 9 de la Ley de la Guardia Nacional, vulnera el pacto federal y, en particular, la autonomía del municipio libre para hacerse de la seguridad pública en su demarcación tal como lo señala el artículo 115 constitucional. Además, la obligación del gobierno federal de respetar la autonomía de los municipios para hacerse cargo de la seguridad pública en sus territorios es apuntalada por el artículo 21 de la Constitución, en el que se establece que las instituciones de seguridad pública, incluyendo la guardia nacional, deberán ser de carácter civil.
Como una muestra de su autonomía, el ayuntamiento de Colima explica que el 17 de mayo de 2019 se publicó en el periódico oficial del estado el Paquete de reformas, adiciones, derogaciones y modificaciones necesarias para la implementación del modelo de Justicia Cívica en el Municipio de Colima. De acuerdo con el ayuntamiento, este nuevo modelo busca cambiar la función de la policía municipal con el objetivo de favorecer un enfoque de proximidad ciudadana; fomentar el acercamiento a la comunidad; mitigar los conflictos y las conductas delictivas e, implementar mecanismos alternativos de solución de controversias.2 Por lo tanto, el acuerdo del presidente, al ordenar a las fuerzas armadas que realicen funciones policiales, merma el proceso de profesionalización de las policías locales.3 Si se prioriza la presencia militar por encima de la capacitación policíaca, el resultado será el aumento de la violencia, pues las fuerzas armadas violan más derechos humanos que las corporaciones de seguridad municipales.4
El ayuntamiento hace valer otro tipo de argumentos que ya han sido abordados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos o la SCJN como, por ejemplo, qué significa que las FFAA actúen de forma extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria o por qué la medida que ordena el acuerdo rebasa los límites de la disciplina militar ordenada por la Constitución federal y el derecho internacional. Sin embargo, como se verá más adelante, vale la pena detenerse en la discusión sobre el choque entre las facultades municipales y el uso de las FFAA por parte del ejecutivo federal en tareas de seguridad pública, pues éste permite dimensionar que el conflicto no se trata únicamente de validar el contenido de normas abstractas, sino de cómo el derecho puede afectar realidades y espacios públicos concretos.
Por su parte, la presidencia de la Cámara de Diputados argumenta tres cuestiones centrales: en primer lugar, considera que el presidente de la República no tiene facultades para emitir el acuerdo, pues la regulación sobre el uso de las FFAA corresponde únicamente al Congreso de la Unión. En segundo, incluso aunque se suponga que el presidente sí cuenta con dicha facultad, el acuerdo, en sí mismo, transgrede los parámetros que la Constitución establece para el uso de las FFAA. Por último, en tercer lugar, aunque se considere que el artículo quinto transitorio de la reforma constitucional habilita al presidente para ordenar a las FFAA a realizar tareas de seguridad pública, dicho artículo no puede interpretarse de manera que se le permita al presidente no ofrecer justificaciones para el despliegue de las FFAA y pasar por alto lo que ordena la Constitución: consolidar una Guardia Nacional civil; retirar a las FFAA de tareas de seguridad pública o, en dado caso, que estas tareas se lleven a cabo de manera extraordinaria, regulada, subordinada, complementaria y fiscalizada y; por último, tal como lo plantea el ayuntamiento, construir y capacitar policías locales.
De estos tres argumentos, el que ofrece un contraste más interesante con la demanda del ayuntamiento es el segundo; es decir, que el acuerdo va más allá de lo que la Constitución permite respecto al uso de las FFAA. De acuerdo con la presidencia de la Cámara, el acuerdo transgrede el principio de división de poderes y el principio de reserva de ley. Este segundo principio, explicado de forma somera, dispone que hay temas cuya regulación corresponde solamente al poder legislativo. En este caso, el presidente pretende regular dos cuestiones que sólo le competerían al Congreso: la seguridad pública y la participación de las FFAA en esas tareas. Para la presidencia de la Cámara, la transgresión del principio de reserva de ley, en lo que se refiere a la seguridad pública y a las FFAA, además de ser inconstitucional, implica dejar a las FFAA desprotegidas, pues éstas no contarían con un marco que regule su actuación y el cual debe ser expedido únicamente por el Congreso.5 Ese argumento llama la atención, pues hace manifiesta la disputa sobre quién debe gestionar la violencia en el espacio público.
Por un lado, el ayuntamiento de Colima plantea que la presencia de las FFAA sólo produce un aumento de violaciones de derechos humanos, por lo que, ante ese escenario, es urgente hacer valer la autonomía municipal concedida por la Constitución para reconstruir las policías locales cuya capacidad operativa, como apunta Alejandro Madrazo, ha quedado seriamente diezmada por la continua dependencia en las FFAA para llevar a cabo tareas de seguridad pública. Por otro, la presidencia de la Cámara apoya ese planteamiento —y exige su cumplimiento tal como se acordó en el artículo séptimo transitorio de la reforma constitucional que habilitó a la Guardia Nacional— pero, al mismo tiempo, parece aferrarse a la idea de que el problema no ha sido que las FFAA suplanten a las policías en el espacio público, sino que lo hicieron sin un marco legal que, desde un inicio, les permitiera gestionar la violencia que su misma presencia produce.
IV.
El debate que se dará en la SCJN con motivo de estas controversias no sólo será una discusión sobre la validez de normas; implicará un posicionamiento profundo sobre qué poder político debe decidir cómo se gestionará la violencia producida por la guerra contra las drogas y, por consiguiente, las formas próximas e inmediatas en las que la ciudadanía convivirá con la idea de un orden constitucional en el contexto de un conflicto violento que ha durado 14 años. ¿Ese orden debe ser representado y observado por el ejecutivo federal a través de las FFAA? ¿O por las policías locales al mismo tiempo que le otorga al ejército y la marina un margen de participación excepcional? Se trata de una decisión trascendental para el futuro de la vida pública del país, pero, como señalé en un inicio, los términos del debate están dados en un panorama que se ha vaciado de alternativas.
Sin embargo, si consideramos junto con Fernando Escalante que el derecho “es un hecho social [que] sólo existe materialmente cuando se invoca para hacer algo, y sólo se entiende a la luz de la circunstancia concreta en que se emplea”,6 entonces, es fundamental tener presente que cuando la SCJN determina la constitucionalidad de una norma no sólo pronuncia palabras al aire; impone formas de ver, o incluso vivir, el derecho en términos sociales. Esto se agudiza cuando lo que está en juego es la propia subsistencia del derecho en gran parte de los rincones del territorio nacional. La constitucionalidad o inconstitucionalidad del decreto presidencial no debe leerse de forma superficial como una marca de aprobación o una mancha en la política de seguridad del gobierno de López Obrador. Se trata de una decisión que definirá formas de vida mismas y si la idea del orden constitucional será representada por la verticalidad, inflexibilidad y letalidad de unas FFAA que no tienen mayor restricción que ellas mismas o, en su caso, por la ambigüedad de las autoridades civiles —quienes suelen ser más cercanas a la ciudadanía generalmente bajo condiciones laborales precarias— pero que, como lo muestran los casos de Alexander en Oaxaca o de Giovanni en Ixtlahuacán, Jalisco, no están exentas de cometer actor brutales.
El hecho de que las alternativas ofrecidas sean limitadas o estrechas no significa que el debate no se preste a formular preguntas que podrían ayudarnos a ampliar al panorama y que, a final de cuentas, aunque sea implícitamente, la SCJN está llamada a responder. ¿Qué soluciones a los problemas graves de seguridad pública, e incluso aquellos problemas generados por una ausencia de facto del Estado, pueden ser permitidas en una democracia constitucional federal? ¿El acuerdo presidencial, en sus términos, es compatible con las respuestas que surgirían de la pregunta anterior? Como señalan Issa Luna Plá y demás, el presidente no estaba obligado por el artículo quinto transitorio a emitir el acuerdo. El texto de ese artículo señala expresamente que “el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública”. La SCJN debe responder si la solución propuesta, que el presidente no estaba obligado a emitir, es compatible con el pacto federal y el sistema democrático descrito en la Constitución.
Si la SCJN decide que el acuerdo es inconstitucional y, por ende, los pasos a seguir son la mejora y capacitación de policías locales, la profesionalización de una Guardia Nacional civil y la regulación de las FFAA, entonces hay que dar un paso más y comenzar a ampliar el espectro imaginativo que el derecho nacional, internacional y comparado ofrecen para resolver nuestros conflictos. Para poder salir de la repetición de la espiral —de una guerra cuyos episodios parecen repetirse sin fin— además de corporaciones necesitamos hablar de víctimas, impartición y acceso a la justicia, legalización de las drogas y justicia transicional.
Daniel Quintanilla. Licenciado en derecho por el ITAM. Twitter: @Quintaninja77.
1 Esas funciones son las señaladas en las fracciones I, II, IX, X, XIII, XIV, XV, XVI, XXV, XXVII, XXVIII y XXXIV del artículo 9 la Ley de la Guardia Nacional, las cuales incluyen, entre otras, la detención de personas o el aseguramiento de bienes.
2 Demanda de controversia constitucional promovida por el Ayuntamiento de Colima, p. 11.
3 Ibid, p. 13.
4 El Ayuntamiento hace referencia a una gráfica elaborada por Sergio Padilla Oñate en la que, con base en los datos de la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL, 2016), muestra que el Ejército y la Marina usan la fuerza de forma excesiva en un porcentaje mayor que las policías municipales. La gráfica puede consultarse en Animal Político.
5 Nota técnica de la Controversia Constitucional que promueve la Cámara de Diputados en contra del acuerdo del Ejecutivo Federal sobre el despliegue de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública del pasado 11 de mayo de 2020, punto 1.2., p. 3.
6 Fernando Escalante Gonzalbo “El derecho está en otra parte. Sobre la sociología jurídica de Antonio Azuela” en El derecho en movimiento. Once ensayos de sociología jurídica. México, Tirant lo Blanch, 2019, p. 18-19.