Primero los hechos: al Senado de la República ha comenzado el proceso de comparecencia de los aspirantes a ministros de la Suprema Corte de Justicia. Distinguidos juristas, políticos y opinólogos del país se han manifestado en contra de una Corte con “cuotas y cuates”. Su temor es que los nuevos ministros sean votados en fast track, designados arbitrariamente por el presidente Peña y a través de acuerdos políticos. Su petición es la selección de ministros imparciales que no sean repartidos como botín por los partidos. Esto garantizaría, según ellos, la independencia en las votaciones de los ministros y, por tanto, la autonomía de la Corte.
Resulta interesante la petición sobre la selección de perfiles imparciales para garantizar que la Suprema Corte sea un órgano despolitizado e independiente respecto a los otros poderes. Dos preguntas resultan pertinentes: ¿Cómo se pueden nombrar jueces justos? ¿Qué hace que un juez pueda actuar de forma independiente?
Más allá del perfil individual de un aspirante a ministro, la respuesta a estas dos preguntas se encuentra en las instituciones y su interacción. Para ello, debemos partir de un enfoque estratégico que tome a los jueces como limitados por otros actores institucionales, especialmente los poderes Ejecutivo y Legislativo. Esto nos permite observar que la clave recae en las instituciones formales que permiten la correcta separación de poderes al mismo tiempo que la existencia de un gobierno fragmentado.
Autonomía de las Cortes
Empecemos por evitar obviar nuestro argumento. La conducta de los jueces se configura a partir de dos elementos. El primero son sus preferencias políticas e ideológicas, mismas que moldean la forma en la que un juez argumentará cierto caso. Este elemento hace especial énfasis en la dimensión conservadora o liberal que pueda tener el juez (Posner 2008, 19-25).
Aunado a la anterior, los jueces actúan en un ambiente de instituciones que moldean sus decisiones. Unas de ellas son las reglas formales establecidas en las leyes y el texto constitucional; otras son los actores relevantes que rodean y limitan sus decisiones. Esto resalta que las instituciones no funcionan en el vacío, sino que se ubican en un contexto político, social e ideológico determinado (Ríos-Figueroa y Helmke 2010, 29-30; Ríos-Figueroa 2010, 51).
Desde este punto de vista, para el correcto funcionamiento de las Cortes es necesario un grado importante de alejamiento entre los jueces y las presiones políticas ejercidas desde los poderes Ejecutivo y Legislativo. Esto es para garantizar que los jueces puedan ser árbitro entre distintas ramas del Estado, tanto en conflictos entre sí mismas (control horizontal) como con los derechos de ciudadanos (control vertical). Para que esto pueda ocurrir, existe un consenso generalizado respecto a las instituciones que tienen impacto en la independencia de los jueces. En especial, se enfatizan tres: el proceso de nombramiento, el período de duración en el cargo y los mecanismos remoción (Ríos-Figueroa y Helmke 2010, 3-6; Ríos-Figueroa 2010, 49-51).
Autonomía de iure en México: las disposiciones constitucionales
Tras la reforma de 1994, podemos decir que México cumple con los requisitos jurídicos formales para garantizar de iure la independencia de su Corte. Para empezar el nombramiento se realiza por dos órganos distintos de gobierno: el presidente es el que propone una terna mientras el Senado es el que aprueba la nominación,1 por una mayoría calificada, en un período que no puede exceder los 30 días.2 En segundo lugar, la duración del cargo es 15 años, evitando y superando el período de quien los designa.3 Un tercer punto es que el número de jueces está especificado en la Constitución a una cantidad fija de once. Por último, la remoción de un ministro sólo puede realizarse mediante juicio político en el que participan ambas cámaras del Congreso de la Unión (Astudillo 2010). Esto hace que ocupemos una excelente posición en lo que respecta a independencia judicial de iure al compararnos con el resto de los países de América Latina. En especial, nos encontramos apenas por detrás de Guatemala y empatados con Argentina y Brasil, con la misma puntuación, en un segundo lugar (Ríos-Figueroa 2010, 61).
También hay que considerar que nuestra Suprema Corte, al ser el órgano constitucional más alto del Poder Judicial, es también la cima de la carrera judicial y existe una presión para que los jueces de carrera más exitosos ocupen esos lugares.4 Sin embargo, un puesto de tal importancia exige un perfil que permita hacer “comparaciones abstractas entre textos, y con capacidad de deliberar sobre normas y explicar decisiones” (Ferejohn y Pasquino 2003, 251-2), en lugar de reproducir decisiones basadas en precedentes, como los elementos surgidos de la carrera judicial tienden a hacer (Epstein et al 2009). Esto parece sugerir que otro perfil como el académico o el político pueden realizar esta tarea con mayor naturalidad. (Ríos-Figueroa 2010, 62-3).
Más allá de la naturalidad con la que pueden desempeñar esta función, los políticos y académicos ofrecen otra ventaja frente a los miembros de carrera del sistema judicial: la predictibilidad de su conducta. Por un lado, el académico de lo legal refleja a través de sus investigaciones y publicaciones su ideología respecto a temas de la agenda política a los que podría enfrentarse en la Corte. Por el otro, la experiencia del político en el Poder Legislativo y en el Ejecutivo nos permite hacer conjeturas respecto a su posible comportamiento con base en su anterior desempeño. La evidencia sostiene estos argumentos y los propone como las mejores fuentes de información para predecir el actuar de un nuevo juez (Szmer y Songer 2005).
Por último, vale subrayar lo cerrado del procedimiento de nombramiento de jueces en la Corte Suprema, ya que la decisión es discrecional y concentrada en el Ejecutivo y el Legislativo. Esto nos hace esperar la selección de jueces más tradicionales o conservadores (Ríos-Figueroa 2010, 64). A pesar de esto, la sociedad civil organizada ha encontrado en estrategias como peticiones electrónicas y foros académicos una forma de incidir en el proceso de nombramiento y revertir (teóricamente) el inminente nombramiento de jueces conservadores.
Fragmentación de poder para tener jueces justos y cortes independientes: dos modelos
Pero para tener una Corte autónoma no solamente son necesarios los requisitos formales, sino que se requiere también que la fragmentación política impida que el presidente logre mover a la Corte a un terreno de complicidad y posible manipulación. Para ello, propongo analizar dos modelos espaciales que nos permiten ver con facilidad como el poder compartido obliga al presidente a negociar en el nombramiento de jueces y a dejarlos como un amplio margen de maniobra para sus decisiones autónomas.
El primer modelo viene de Moraski y Shipan (1999) que encuentra una extensión importante en el trabajo de Krehbiel (2007). En él, se asume que las ternas enviadas por el presidente son determinadas por los puntos ideales de tres actores distribuidos en un espacio unidimensional de preferencia de políticas. Los puntos P, S y SC representan los puntos preferidos por el presidente, el votante mediano en Senado5 y la mediana de la Suprema Corte respectivamente. El nuevo ministro está señalado con el punto M.
Los supuestos del modelo son sencillos: ante un asiento vacante en la Corte, el presidente adopta un comportamiento estratégico con el fin que su nominación influya en acercar las preferencias de la Corte a la suyas.6 Sin embargo, como el Senado también participa con la capacidad de aceptar o rechazar a sus candidatos, el presidente debe tomar sus preferencias en cuenta para garantizar que alguno de sus nominados sea ratificado. Es decir, que el presidente nominará a un candidato que le ofrezca acercarse más a su punto ideal que también vaya a ser aprobado por la Corte.7
De acuerdo a Moraski y Shipan (1999) son tres los “regímenes” posibles dadas las relaciones entre P, S y SC (ver imagen abajo). En el primer régimen, el Presidente no tiene restricción alguna para mandar una terna que se encuentre cercana a su punto ideal. En el segundo, dada la distancia cercana entre S y SC, el presidente necesita enviar una terna que se encuentre entre sus preferencias y las del Senado, y en las que el senador mediano esté indiferente con respecto al status quo actual de la Corte. El último caso es el más extremo, pues dada la extrema polarización entre los puntos ideales del presidente y el Senado, el único resultado posible será nombrar a un nuevo ministro que se ubique exactamente en la mediana de la Corte.
Este último escenario es el que especialmente nos interesa. Cuando existe una fragmentación del gobierno, expresado por la diametral diferencia en la distribución de preferencias entre el Senado y el presidente, este último nunca podrá colocar en la Suprema Corte un “cuate”8 con sus mismas preferencias ni tampoco habrá “cuota” que negociar entre el Senado y el Presidente, pues se regresa al punto de reversión que es la mediana de la Corte anterior. Ideológicamente, esto quiere decir que la Suprema Corte se encontraría exactamente igual que antes de la vacante.
El segundo modelo que proponemos proviene de los trabajos desarrollados por Ferejohn y Weingast (1992) y Chávez, Ferejohn y Weingast (2010), mismos que Helmke y Ríos-Figueroa (2010) llaman “modelo estándar del juego de separación de poderes”. En este se desarrollan las condiciones institucionales para garantizar la autonomía en el funcionamiento de la Suprema Corte. La premisa es que cuando las ramas ejecutiva y legislativa se unen en contra de las Cortes, como puede ocurrir especialmente en gobiernos unificados, estas ven mermada su independencia ante la amenaza de remoción. Visto de otra manera: el gobierno dividido facilita la autonomía judicial (Chávez, Ferejohn y Weingast 2010, 875).9
El juego que nos interesa observar es idéntico al tercer régimen del modelo anterior. P, SC y C representan los puntos ideales del presidente, el Congreso y la Suprema Corte, respectivamente. En este, tanto el presidente como el Congreso se encuentran diametralmente opuestos en el espectro de preferencias políticas. A este arreglo, o uno similar, nos podemos referir como el resultado del juego de separación de poderes bajo fragmentación.
Para la Suprema Corte, que es el jugador que interesa en este juego, es fácil decidir cualquier caso que atienda en su punto ideal ya que se necesitan tanto el presidente como el Congreso para poder reprimirlo, situación que nunca ocurrirá en un gobierno dividido. Es decir, los jueces pueden votar de acuerdo a sus sinceras preferencias.10 El resultado es el mismo que prometimos al principio: “el gobierno dividido tiende a apoyar a la independencia judicial, mientras que el gobierno unificado la debilita” (Ríos-Figueroa y Helmke 2010, 24-5; Chávez, Ferejohn y Weingast 2010, 875-77; Sánchez, Magar y Magaloni 2010).
Una breve conclusión
Como este ensayo ha esbozado, el México de hoy cuenta con todas las características formales de separación de poderes para que ocurran nombramientos autónomos y para que el Poder Judicial sea lo suficientemente independiente. Sin embargo, se carece del elemento material o de facto para que el texto constitucional se traduzca en realidad: la fragmentación política.
El control del Senado por parte del PRI-PVEM deja un margen considerable de negociación por la veintena de votos faltantes para la ratificación de un ministro. No podemos sino esperar que, como en el pasado nombramiento, vuelvan a votar juntos el grupo PRI-PVEM-PAN para ratificar a los dos nuevos ministros de la Suprema Corte. El resultado esperado es exactamente el mismo: jueces cercanos al punto ideal del presidente (y su partido) en una coalición conservadora para mover la mediana de la Corte. El juego institucional arroja este resultado, no podemos pedirle peras al olmo.
Julio S. Solís Arce. Estudiante de ciencia política en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). El autor agradece las recomendaciones y lecturas de Eric Magar, Alejandro Díaz-Domínguez, Gabriela Rodríguez y Saúl López Noriega para la elaboración de este trabajo.
Referencias
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1 En Estados Unidos ocurre igual, pero parece ser que existe una mayor vigilancia y control por parte de los senadores estadunidenses debido a la responsabilidad con su distrito y su interés por reelegirse (Cameron, Cover y Segal 1990); la influencia que tiene el electorado en su votación (Overby et al 1992); la impresión de que los nombramiento son responsabilidad compartida del Ejecutivo y el Senado (Bell 2002, 592-3) y un largo etcétera.
2 Si comparamos de nuevo con Estados Unidos, observamos que ahí no existe límite de tiempo para la discusión y aprobación de los ministros nominados (eg. Shipan y Shannon 2003).
3 Tal vez podríamos considerar como el escenario ideal que su puesto fuera vitalicio como en Estados Unidos, aunque no existe un consenso universal sobre este punto (Calabresi y Lindgren 2005).
4 La Constitución reconoce esto, pues se establece que los nuevos ministros deben ser preferentemente aquellos con experiencia y probidad en la impartición de justicia.
5 Está más allá de este trabajo hablar sobre la formación de las preferencias de los senadores en el proceso de toma de decisión de la Corte. Por ejemplo, Cameron, Cover y Segal (1990) aseguran que los principales motivos para votar a favor de un nominado es su buena preparación y la cercanía ideológica del candidato a los constituents en el distrito del senador. Por otro lado, Caldeira y Wright (1998), por ejemplo, argumentan que el cabildeo realizado por los grupos de interés juegan un papel fundamental en esta formación de preferencias.
6 Tanto Krehbiel (2007) como Moraski y Shipan (1999) reconocen que el efecto que un nuevo ministro tiene en mover la mediana de la Corte suele ser mínimo. En ambos trabajos sabemos que la intención del presidente se sostiene y tiene un efecto diferente de acuerdo a su ubicación relativa a los otros jugadores.
7 Lamentablemente en este caso, como en la mayoría de modelos espaciales sobre nominaciones de la Suprema Corte en Estados Unidos, el juego es de un solo período (single-period game). Como sabemos, para el caso mexicano esto no es cierto: el presidente debe mandar una terna más so pena de saltarse al Senado y elegir, de manera unilateral, quien ocupará el nuevo asiento de la Corte.
8 Basta anotar brevemente que a pesar de que el modelo asume que el presidente evalúa con precisión la posición ideológica de sus nominados, esto no quiere decir que puedan existir errores sistemáticos de cálculo que hagan que el nuevo ministro se aleje, más temprano que tarde, del punto ideal del presidente. Dado lo anterior, elegir a un “cuate” puede ser una alternativa segura para minimizar la posibilidad de este error (Szmer y Songer 2006).
9 Como se expuso con anterioridad, la remoción de los ministros de la Corte solamente involucra al Congreso de la Unión. Podemos suponer, sin hacer mayor conjetura, que el argumento de gobierno unificado contra gobierno dividido implicaría una participación relevante del presidente para enjuiciar a los jueces incómodos para él y su gobierno.
10 Para Sánchez, Magaloni y Magar (2010) los jueces expresan sus preferencias individuales en un espectro de dos dimensiones: ideología política y doctrina legal.