La aprobación del presupuesto de los poderes judiciales puede vulnerar el principio de división de poderes y fomentar la subordinación de aquéllos a éstos.
Es importante recordar que solamente en tres estados (Coahuila, Guerrero y Yucatán) la legislación establece que el Poder Ejecutivo puede modificar el proyecto de presupuesto que le presenta el Judicial, antes de turnarlo al Legislativo. En las 29 entidades restantes, la legislación local no prevé esta posibilidad. En seis de ellas se establece incluso que el presupuesto del Poder Judicial será turnado directamente al Poder Legislativo, sin pasar por el Ejecutivo, y en otras cuatro su legislación prohíbe explícitamente que el Ejecutivo lo altere.
Ilustración: Víctor Solís
Sin embargo, es común que el proyecto de presupuesto del Poder Judicial remitido por éste al Legislativo se modifique —a veces sin que haya mediado consulta alguna—. Por ejemplo, pese a que la Ley Orgánica del Poder Judicial de Ciudad de México establece que el proyecto de presupuesto de este Poder tendrá que ser remitido por el Ejecutivo al Legislativo “en los mismos términos formulados por el Consejo de la Judicatura”, el monto que solicitaba el Judicial fue disminuido antes de ser enviado para su aprobación al Congreso.
Con todo, es interesante observar que el de la capital es el Poder Judicial estatal que recibirá la mayor cantidad de recursos este año, 30 veces más de lo que se le asignó, por ejemplo, al Poder Judicial de Colima. Así, si tal postura de debilidad ante los otros poderes se verifica en la entidad con mayores recursos, ¿qué puede suceder en otras demarcaciones del país?
Las protecciones mínimas
Para remediar esta falta de poder de negociación en materia presupuestal de muchos poderes judiciales y garantizar la independencia judicial, en septiembre de 2018 senadores de Morena (encabezados por la entonces senadora Olga Sánchez Cordero) presentaron una iniciativa de reforma constitucional destinada a fortalecer los poderes judiciales locales, que todavía no ha sido discutida. Ésta propone, entre otros aspectos, modificar el artículo 116 de la Constitución federal para que el presupuesto anual de cada Poder Judicial estatal no pueda ser inferior al 2 % del presupuesto general de su estado.
La propuesta está en línea con las recomendaciones, realizadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Relatoría Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados de la ONU, de reservar al Poder Judicial un porcentaje mínimo del presupuesto.
Dado que acaba de concluir la “temporada de aprobación presupuestal”, nos pareció oportuno hacer un repaso de los recursos asignados a los poderes judiciales, para ver qué tan cerca estamos de esta meta.
Al analizar el Presupuesto de Egresos para 2020 destinado a cada Poder Judicial estatal, observamos que solamente ocho poderes recibirán este año un monto equivalente a 2 % o más del presupuesto general estatal. El Poder Judicial de Chihuahua es el que recibirá una mayor proporción del presupuesto estatal, con 2.9 %, seguido de los de Ciudad de México (2.8 %), San Luis Potosí (2.6 %) y Querétaro (2.4 %).
Otros 22 poderes judiciales se ubican debajo del 2 %. Los de Oaxaca (con 1.3 %), Hidalgo (1.1 %) y Puebla (0.9 %) son los que recibirán un menor porcentaje. En Chiapas el presupuesto para 2020 del Poder Judicial todavía no se ha publicado, por lo que no aparece en la siguiente gráfica.
Ahora bien, actualmente algunas constituciones locales ya contemplan dos tipos de disposiciones “protectoras” del presupuesto de los poderes judiciales. El primer tipo establece que éste tiene que representar un porcentaje mínimo del presupuesto general (Veracruz: 2 % y Tamaulipas: 1.3 %), del gasto programable (Yucatán: 2 %) o de los ingresos ordinarios estatales (Estado de México: 2 %). El segundo prevé que su monto no puede ser menor al aprobado (Baja California, Estado de México,1 Nayarit, Quintana Roo, Tamaulipas2 y Yucatán) o ejercido (Guerrero, Jalisco y Oaxaca) el año anterior.
Desafortunadamente, estas disposiciones no siempre se cumplen, como se puede observar en la siguiente tabla.
Esto demuestra que las disposiciones constitucionales diseñadas para “blindar” los poderes judiciales frente a presiones de los otros poderes políticos no han sido del todo efectivas.
Los poderes judiciales, sin embargo, también pueden ‘contraatacar’. Ahí está el ejemplo del Estado de México, donde al otorgársele para 2019 un presupuesto no sólo menor al 2% de los ingresos ordinarios estatales sino también inferior al porcentaje que representa de los ingresos ordinarios asignados el año anterior, el Poder Judicial de la entidad presentó una controversia constitucional (23/2019). En la cual reclamaba al pleno de la Legislatura que haya aprobado un presupuesto que violaba sus garantías constitucionales y, a su vez, al gobernador el haber modificado y ‘rebajado’ el proyecto de presupuesto que le fue entregado. Si bien todavía no se resuelve esta controversia, parece que provocó que el Poder Legislativo le asignara al Judicial en 2020 un presupuesto significativamente mayor al del año pasado.
Según la necesidad, el presupuesto
Dicho lo anterior, expertos en responsabilidad hacendaria a nivel internacional no consideran una buena práctica incorporar en la Constitución asignaciones presupuestales, ya que es un instrumento jurídico, en teoría, difícil de modificar y porque idealmente el presupuesto debe estar basado en las necesidades, proyectos y/o resultados de las distintas instituciones.
Vale la pena, entonces, preguntarnos qué tanto los presupuestos corresponden a estos criterios.
Para identificar las necesidades de los poderes judiciales, se puede considerar el tamaño de la población de su estado. Cuando se analiza el presupuesto de los poderes judiciales per cápita, se advierten variaciones importantes, pues el Poder Judicial de Puebla dispondrá este año de 132 pesos por habitante, mientras que el de Ciudad de México recibirá 5.5 veces más. La mayoría de los poderes judiciales percibirán entre 220 y 320 pesos por habitante.
Sin embargo, no todas las sociedades son igual de conflictivas o se dirigen con la misma frecuencia al Poder Judicial para resolver sus controversias. Por ello, otra manera de evaluar las necesidades de cada Poder Judicial es a través del número de asuntos que tienen que atender cada año, lo que nos permitiría valorar su carga de trabajo. Idealmente, se debería tomar en cuenta el número de casos que subsisten de un año para el otro y los que ingresan cada año. Desafortunadamente, en el Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal no siempre se informa el número de asuntos rezagados de cada Poder Judicial estatal, por lo que solamente se puede contrastar con el número de casos ingresados, como presentamos en la siguiente gráfica.
Observamos que los estados que cuentan con la mayor cantidad de asuntos ingresados no necesariamente son los que obtienen un mayor presupuesto. Por ejemplo, Jalisco y Nuevo León atienden aproximadamente el mismo número de nuevos asuntos, pero el segundo recibió casi 500 millones de pesos menos que el primero. Por otra parte, se puede observar que Oaxaca cuenta con un presupuesto muy similar al de Baja California, pero tiene que atender menos de la mitad de asuntos.
Por supuesto, muchos otros factores pueden entrar en consideración para evaluar las necesidades de cada Poder Judicial: la complejidad geográfica del estado, la presencia del crimen organizado, de grupos industriales o de comunidades indígenas en la entidad. Pero lo que parecen mostrar estas gráficas es que la carga de trabajo (potencial o real) de cada Poder Judicial no necesariamente es tomada en cuenta por los legisladores a la hora de aprobar su presupuesto.
La reforma a la justicia laboral: ejemplo de proyecto que requiere de recursos
Un ejemplo concreto de ello es el presupuesto asignado para la implementación de la reforma al sistema de justicia laboral que se aprobó en 2017 y que debe implementarse en su totalidad para 2023. Dado que esta reforma prevé que la justicia laboral quedará a cargo de los poderes judiciales en lugar de los poderes ejecutivos (mediante las actuales juntas de conciliación y arbitraje), requiere de recursos adicionales para los primeros.3
El año pasado, se anunció que los 32 estados entrarían a la reforma en tres etapas. De acuerdo con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). En la primera, que debe cumplirse en octubre de este año, están contemplados 10 estados: Baja California Sur, Chiapas, Durango, Estado de México, Guanajuato, Hidalgo, San Luis Potosí, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas.
Cuando analizamos los presupuestos de egresos aprobados para 2020 en estas entidades,4 encontramos que solamente los de Durango, el Estado de México y Tabasco mencionan que los montos asignados a sus poderes judiciales prevén recursos para la implementación del nuevo sistema de justicia laboral, aunque no definen cuánto. Los demás ni siquiera parecen tomar en cuenta que los poderes judiciales tienen esta nueva obligación.5
De hecho, si analizamos el presupuesto que recibieron estos poderes judiciales en comparación con el año pasado, observamos que solamente el de Tabasco consiguió un aumento sustancial (de más de 65 %) para responder a esta obligación. Dos más (Tlaxcala y el Estado de México) lograron aumentos más moderados (25 y 15 % respectivamente). Otros cuatro obtuvieron aumentos muy modestos (entre 4 y 5 %) e, incluso, dos de ellos vieron su presupuesto mermarse, lo cual no parece un buen augurio.
Se entiende que en esos estados, los poderes judiciales tendrán que esperar a ver si la federación les transfiere recursos para este efecto. Pero, si bien el presupuesto de egresos federal contempla una partida para apoyar a los estados en la implementación del nuevo sistema de justicia laboral, es preocupante que la lista de estados prioritarios establecida en el documento no corresponda a los señalados por la STPS.6
Precisamente por los escasos recursos que la federación está enviando a los estados previstos en la primera ronda de implementación, el Poder Judicial de Baja California Sur anunció que se retiraba del programa piloto.
También es probable que en algunos estados los poderes ejecutivos entreguen ampliaciones presupuestales a los poderes judiciales durante el ejercicio para que puedan realizar las inversiones necesarias. Si es así, el problema es que el control sobre los recursos entregados por este medio no suele ser adecuado.
¿Con 2 % o sin 2 %?
Lo anterior confirma que, a la hora de determinar la asignación de recursos a los poderes judiciales, los legisladores no se basan en un análisis de sus necesidades. También queda demostrado que la correlación de fuerzas no es favorable a los poderes judiciales en la negociación presupuestal.
Debido a esta posición de debilidad, la propuesta de obligar los estados a dedicar por lo menos 2 % de su presupuesto general a su Poder Judicial podría ser positiva, siempre y cuando se conciba como una medida transitoria, acompañada de mecanismos para asegurar que se aplique.7
Pero esto no implica entregarles un cheque en blanco a los poderes judiciales. No conviene garantizar que les lleguen más recursos sin imponer controles más efectivos y mayor transparencia sobre su ejercicio.
Para empezar, sería deseable que las leyes de egresos estatales desglosen las partidas presupuestales de los poderes judiciales, pues en la actualidad solamente suelen indicar el monto global asignado para esos poderes, lo que dificulta el monitoreo de su ejercicio.
Porque si bien es necesario que los poderes judiciales cuenten con recursos suficientes para incrementar el número de juzgados, mejorar la calidad de la atención y ampliar el acceso de los ciudadanos a la justicia, no deben repetirse situaciones como las del Tribunal Superior de Tlaxcala, donde trascendió que, cuando recibió una devolución de impuestos por 10 millones de pesos, los magistrados optaron por repartirse bonos cuantiosos en lugar de invertir en la institución.
Laurence Pantin. Coordinadora del programa de Transparencia en la Justicia en México Evalúa. Twitter: @lpantin
Adriana Aguilar. Investigadora del programa de Transparencia en la Justicia en México Evalúa. Twitter: @adi_aguiarias.
Las autoras agradecen las revisiones y comentarios de Pablo García y Saúl López Noriega.
1 En el Estado de México, la proporción de los ingresos ordinarios que representa el presupuesto del Poder Judicial no puede ser disminuida con respecto al año anterior.
2 En Tamaulipas, el presupuesto para el gasto corriente del Poder Judicial es el que no puede ser disminuido con respecto al año anterior.
3 Cabe señalar que la reforma prevé que antes de promover un juicio ante un juzgado laboral, y salvo algunos casos excepcionales, la parte interesada deberá acudir ante un Centro de Conciliación Laboral (organismo descentralizado de la Administración Pública Estatal) con el fin de intentar resolver su conflicto mediante la conciliación.
4 Salvo Chiapas cuyo presupuesto del Poder Judicial todavía no se ha publicado.
5 Es posible que la necesidad de atender la reforma de la justicia laboral aparezca en el proyecto de presupuesto de esos poderes judiciales, aunque no se retome en las leyes de egresos de esas entidades, como es el caso en Tlaxcala, por ejemplo. Desafortunadamente, en la mayoría de los casos, este documento no se encuentra publicado.
6 Por alguna razón, el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020 especifica que los recursos mencionados en el Anexo 32 “Implementación de la reforma en materia de justicia laboral, libertad sindical y negociación colectiva” corresponden a la implementación de la primera etapa en la cual están incluidas las siguientes entidades: Baja California, Campeche, Chiapas, Ciudad de México, Coahuila, Morelos, Nayarit, Puebla, Tabasco y Veracruz. Sin embargo, no son las consideradas en la primera etapa por la STPS.
7 Sin embargo, en el actual contexto de presiones sobre el presupuesto, tanto a nivel federal como local, es importante mencionar que la redistribución de recursos que necesitaría tal medida se ve complicada.