Política judicial y barreras de entrada al sistema de partidos políticos en México

Las “reglas del juego” son esenciales para el funcionamiento de un sistema democrático, pues su propósito es generar los incentivos o preferencias de comportamiento para todos los actores que participan en esa arena, incluyendo los partidos políticos o quienes buscan conformarse en uno.

Como expone Sartori (1980), un partido es cualquier grupo político identificado bajo una etiqueta oficial que está presente durante las elecciones para postular candidaturas a los cargos públicos.¹. En teoría, los partidos juegan el rol de intermediarios entre la sociedad y el Estado, al cumplir con actividades de representación y de gobierno. Por lo tanto, estas instituciones son los canales para dar “entrada” y otorgar “salida” a la “voz de la ciudadanía”.²

La brecha percibida entre los intereses de los candidatos y los intereses de la ciudadanía puede disminuirse con la entrada de nuevos partidos al escenario político. Paradójicamente, la entrada de nuevas opciones al sistema contribuye a estabilizarlo. Es decir, contar con más partidosabona a la adaptación de nuevas exigencias sociales.³

Bajo esta visión, desde la política judicial validar una agrupación de personas como nuevo partido político, es más que un simple proceso administrativo, pues es la materialización del derecho humano de asociación política.

Para el sistema electoral, es clave establecer quiénes y en qué condiciones pueden competir. La ciencia política ha retomado un concepto de la economía para definir la forma que pueden tomar las reglas de acceso, es decir, las “barreras de entrada”.

Ilustración: Víctor Solís

Las “barreras de entrada”

En economía las “barreras de entrada” se entienden como los obstáculos que se le presentan a los nuevos participantes para entrar a un mercado determinado, ya sea por razones fiscales, legales, financieras e incluso culturales. Al incorporar este concepto a la política, se trata de identificar regulaciones que obstaculizan el ingreso de nuevos participantesa la competencia electoral.⁴ En el diseño institucional mexicano se advierten dos etapas de “barreras de entrada”:

• La primera tiene lugar pre-competencia y corresponde al conjunto de requisitos y procesos para constituirse como partido político.

• La segunda ocurre post-competencia y se refiere al momento en que la permanencia de un nuevo partido está sujeta a obtener un buen rendimiento en los comicios, es decir, obtener más del 3 % de la votación válida emitida.⁵

Este diseño institucional genera incentivos para que los partidos constituidos difícilmente sean expulsados del sistema, pues eso solo ocurre cuando tienen un bajo desempeño electoral. Aun cuando hay otros motivos por los cuales un partido puede perder su registro, en la práctica solo han “desaparecido” cuando no se ha alcanzado el umbral de la votación mínima requerido.

La lógica detrás de estas“barreras de entrada” es encontrar el equilibrio entre las expresiones multipartidistas y no sobrerrepresentar a estos nuevos competidores. Por este motivo, cuando se analiza el registro de un nuevo partido desde el ámbito jurisdiccionales fundamental estudiar todas las “barreras de entrada” desde una perspectiva amplia e integral, centrada en reconocer ese rol primordial que tienenlos partidos en un sistema democrático. Como jueces debemos armonizar el derecho de la libre asociación con el resto de la normativa; en particular,para que las “barreras de entrada” resulten proporcionales y útiles parala democracia.

Política judicial

Recientemente, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) dictó sentencias con respecto asiete organizaciones que buscaban obtener su registro como nuevos partidos. Sin embargo,al evaluarestas resoluciones es posible advertir el uso de criterios diferenciados en casos con problemas jurídicos similares.

Con independencia del tipo de procedimiento administrativo en el que se analizaron las infracciones, la mayoría de la Sala Superior, en todos los casos, reconoció que el INE contaba con amplias facultades para investigar, sustanciar el procedimiento y sancionar a las organizaciones por conductas contrarias a las obligaciones de corte constitucional y legal, como son: 1) la intervención gremial, 2) la participación de ministros de culto y 3) la recepción de aportaciones de personas no identificadas.

En este sentido, se estimó que las supuestas irregularidades debían ser resueltas únicamente con los elementos de prueba que ya existían en el expediente y —en caso de que la autoridad administrativa se hubiera equivocado porque no investigó lo suficiente, porque valoró indebidamente los hechos o porque interpretó indebidamente las normas— debían revocarse las infracciones determinadas y las sanciones impuestas, sin la posibilidad de que el INE continuara ejerciendo sus facultades. Es decir, la mayoría privilegió los derechos de afiliación inherentes en los procedimientos sin que autoridad alguna pudiera pronunciarse de nueva cuenta sobre los hechos investigados.

No obstante, a diferencia de los casos en los cuales se les otorgó el registro a las organizaciones, a la asociación Libertad y Responsabilidad Democrática A. C. se le negó poruna interpretación más restrictiva del alcance los derechos de afiliación involucrados; especialmente, en lo relativo a las facultades de investigación de la autoridad administrativa. De esta manera, la mayoría aplicó un criterio inconsistente relacionado con las consecuencias del indebido ejercicio de facultades de investigación por la autoridad administrativa.

Esto es así pues, a pesar de que la asociación llevó a cabo las actividades que estuvieron a su alcance para demostrar el origen de los recursos que recibió y que el INE sí contaba con las facultades para requerir los datos faltantes de los aportantes en ejercicio de su facultad constitucional para superar el secreto bancario, la Sala Superior estimó que la carga de la prueba debía ser cubierta completamente por la asociación; permitiendo que la conducta trascendiera a la resolución de negativa de su registro como partido político.

Esta aplicación diferenciadade criterios también se observa con respecto a otras dos infracciones denunciadas: la intervención gremial y participación de ministros de culto. Aunque en el conjunto se trata de infracciones distintas, en la mayoría de los casos se siguió la misma lógica, ante la falta de una investigación exhaustiva por parte del INE respecto a las infracciones denunciadas, lo procedente era tenerlas como no acreditadas y revocar las resoluciones impugnadas. Lo anterior puede observarse en la siguiente tabla:

Como refleja el cuadro anterior, aunque las decisiones fueronen torno a reglas distintas, las directrices de interpretación se emplearon de forma similar, salvo en uno de los casos.

Para todos los asuntos relacionados con la constitución de nuevos partidos políticos existe la posible vulneración al derecho de libre asociación y, en todos ellos, mi postura fue consistente.Voté por regresarle a la autoridad los procedimientos para que ejerciera, de manera exhaustiva, su facultad de investigacióny comprobara las irregularidades, sin importar su materia.

Considero que debemos privilegiarquela autoridad responsable cumpla cabalmente con su funcióncomo vigilante de la integridad en el proceso de constituciónde nuevos partidos políticos nacionales, sin comprometerinjustificadamente los derechos de afiliación inherentes a la ciudadanía mexicana.De acreditarse que se cumplieron los requisitos, esto es la celebraciónde un número determinado de asambleas, la afiliación de unmínimo de personas, la presentación oportuna de lasolicitud, entre otros, entonces la autoridad debía resolver favorablemente la solicitud del nuevo partido.

En el proceso de constitución de un nuevo partido político, las autoridades electorales están obligadas a resolver a favor de la libertad de asociación cuando haya incertidumbre, excepto si existe información exhaustiva e irrefutable para negarlo.

Conclusiones

Existe un monopolio natural de los partidos queya son parte del sistema electoral,⁶ el cual subsiste gracias al entramado institucional con “barreras de entrada” altas, ya sea al ingresaro mantenerse en el juego. El diseño institucional mexicano impone una serie de obstáculos con efectos paralelos y contrarios entre sí. Por un lado, contribuye a estabilizar el número de partidos en el sistema, por el otro, impide integrar nuevos actores al campo electoral.

Considero que las agrupacionessí cumplieroncon lo estipulado para obtener su registro como partidosy le correspondía a la autoridad electoral demostrar lo contrario. Por ello, abogué por una visión en la cual se valorará la infracción a principios constitucionales durante la resolución de la procedencia o improcedencia del registro, siempre que ello ocurriera bajo las reglas del debido proceso y se privilegiara, en todo momento, el derecho a la libre asociación política. Las organizaciones tuvieron que superar las múltiples “barreras de entrada” para llegar hasta la última etapa, por lo que la autoridad electoral debía desplegar de forma completa sus atribuciones, generar certeza sobre al acreditar las conductas irregulares y, en su caso, demostrar que consistían en actos suficientes e irrefutables para definir la negativa del registro.

En México, no es fácil constituir un partido político, pero tampoco lo es mantenerse dentro del sistema. Durante la primera elección que enfrentarán estos nuevos competidores postularán candidaturas sin formar coaliciones, tendrán menores recursos de financiamiento, así como menores tiempos de radio y televisión y, a pesar de ello, deberán obtener al menos 3 % de la votación válida emitida. En última instancia, abogo por “abrir” los canales de participación institucional para conducir —en forma ordenada y bajo un marco democrático– las demandas legítimas de una sociedad cambiante; dejando en el voto de la ciudadanía la decisión final.

Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

¹ Malamud, A. (2003): “Partidos políticos” en Pinto, J.(comp.), Introducción a la Ciencia Política, Buenos Aires, Eudeba, pág. 14. Consulta: 19 de octubre de 2020.

² Albert O. Hirschman (1970): Exit, voice and loyalty: responses to decline in firms, organizations and states, Harvard University Press, pág. 25.

³ Lawrence Boudon (1996): “Hacia una teoría sobre nuevos partidos políticos”, en Colombia Internacional, N.º 35. Consulta: 18 de octubre de 2020.

⁴ Fernández Luiña, Eduardo y Edgar Gutiérrez Aiza (2017):Competencia y Legislación Electoral. Barreras de entrada y calidad democrática, IX Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, Montevideo, Uruguay, pág. 2.

⁵ Ibid, pág. 3.

⁶ Wohlgemuth, Michael (1999): “Entry Barriers in Politics” en The Review of austrian economics, vol. 12, núm. 2, pág. 181.