Al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2022, la mayoría de la Cámara de Diputados acordó reducir en casi 5 mil millones de pesos el monto propuesto por el Instituto Nacional Electoral (INE) para afrontar sus actividades sustantivas programadas para el año entrante. La decisión ha generado una amplia discusión, especialmente por la magnitud del recorte, de alrededor del 26 % del presupuesto operativo estimado por la autoridad electoral. Seguramente la polémica continuará en las semanas siguientes, con las decisiones adoptadas por el INE, que incluyen la presentación de una nueva controversia constitucional.
Ilustración: Belén García Monroy
Este escenario hace necesario pasar del debate mediático a una discusión más enfocada en las reglas jurídicas que condicionan los trabajos de elaboración del presupuesto, que hasta el momento se han obviado, con alguna honrosa excepción,1 en la palestra pública. Las líneas que vienen pretenden ofrecer las coordenadas dentro de las cuales debe, en nuestra opinión, enmarcarse la reflexión.
La Cámara de Diputados y el presupuesto
En primer término, es preciso recordar que la cuestión financiera pública tiene un significado eminentemente político, en la medida en la que se trata de asignar recursos para el cumplimiento de las funciones estatales y el desarrollo social mediante su distribución y la asignación de prioridades, tareas que ofrecen, por supuesto, una dificultad particular, en la medida en que, en una sociedad compleja y plural, existen diversos intereses, a menudo contrapuestos.
El centro de gravedad en la programación de la actuación pública no reside exclusivamente en la administración pública, sino igualmente en el ámbito del poder legislativo. Precisamente por ello, compete a la Cámara de Diputados la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo (artículo 74-VII de la Constitución), instrumento que debe garantizar la estabilidad de las finanzas públicas (artículo 25 de la Constitución) y al cual deben ceñirse los programas de la administración pública federal (artículo 26 de la Constitución).
En esta lógica, la facultad de la propia cámara de aprobar anualmente el PEF, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el ejecutivo federal (artículo 74-IV de la Constitución), habilita a este órgano legislativo, dada su especial cualificación al seno de la organización del Estado mexicano, para establecer las prioridades en el gasto público en un contexto de bienes normalmente escasos. En este sentido, se trata claramente de una atribución que funciona, al mismo tiempo, como control político respecto de los demás poderes de la Unión y del resto de órganos constitucionales2 y, además, hace las veces de mecanismo de dirección política,3 en la medida en que no solo controla a las otras instancias estatales, sino que igualmente guía, especialmente al ejecutivo federal.
Esta visión de las facultades presupuestarias de la Cámara de Diputados es herencia de los orígenes del Estado moderno, cuando las asambleas estamentales descubrieron cuan completo y efectivo podía ser el control sobre los gastos que se autorizaban al monarca.4 El poder de la bolsa, ya llamado así por Hamilton,5 pasaría entonces a los textos constitucionales, llegando a ser considerado por John Stuart Mill como el deber esencial de una asamblea representativa.6
En principio, la naturaleza estrictamente política de la potestad presupuestaria de la Cámara de Diputados supone en favor de esta un amplísimo margen de apreciación para ponderar y modificar el proyecto de PEF remitido por el ejecutivo federal. Derivada de la legitimación democrática directa de sus integrantes y de su composición plural, la Constitución confirió a la Cámara de Diputados la palabra definitoria en el diseño de la política financiera del aparato estatal en su conjunto. En este sentido, la Constitución no impone a la Cámara de Diputados algún canon o directriz para revisar las propuestas contenidas en el proyecto del PEF, por lo que imperan en esta actividad los criterios de oportunidad para identificar las prioridades del gasto público.
De tal suerte, los proyectos y programas contemplados en el proyecto de PEF son valorados, prima facie, con absoluta libertad de criterio, pues lo típicamente propio del control ejercido por órganos políticos es la posibilidad de imponer la voluntad propia por encima de la de otra instancia estatal.7
Ahora bien, lo dicho debe acotarse de inmediato porque en un Estado constitucional las atribuciones conferidas a sus órganos deben ejercerse dentro de los confines que la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico delinean. Así, la libertad de criterio de la Cámara de Diputados para analizar, modificar y, eventualmente, aprobar el PEF debe desplegarse de una manera que sea compatible con otros mandatos constitucionales y, en la medida en que en México la potestad presupuestaria no se enmarca ni equipara con el procedimiento legislativo, también con los deberes impuestos por la ley.
El INE y su presupuesto
Como se ha visto, la Cámara de Diputados puede revisar, modificar y aprobar el PEF con libertad de criterio para definir las prioridades del gasto público, sin más limitaciones que aquellas impuestas por la Constitución o derivadas de la misma. Veamos ahora unas de primera importancia.
Si el artículo 41 constitucional establece que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes federales o locales en los términos establecidos por la propia Constitución, queda entonces claro que los límites al ejercicio de esa “soberanía”/poder derivan de la propia Constitución, en tanto documento supremo que organiza el funcionamiento del Estado en su conjunto. Por ello, cuando la misma Constitución, en su artículo 1º, dispone que los derechos humanos, por su solo reconocimiento, generan en todas las autoridades, en sus respectivos ámbitos competenciales, las obligaciones de promover, respetar, proteger y garantizarlos, basta con que se requiera la actuación de una de ellas a fin de hacer efectivo el ámbito protegido por un derecho humano, para que se actualice de manera específica ese deber de promoción, respeto, protección o de garantía.
El ejercicio de la facultad presupuestaria a cargo de la Cámara de Diputados no se encuentra desvinculada de estos —y otros— deberes constitucionales. Por el contrario, la vinculación es estrecha si partimos de un dato duro innegable: los derechos representan, necesariamente, costos públicos. Como afirman Stephen Holmes y Cass Sunstein: los derechos no son un don divino, ni fruto de la naturaleza, como tampoco se exigen solos.8 La única manera de poder dotarlos de eficacia es mediante la intervención de la autoridad, ya para impedir o reprimir ataques de terceros, ya para proveer de los medios o condiciones normativas y fácticas que se requieran para su realización.9 El reconocimiento de derechos básicos en textos fundamentales, así como su proclamación más o menos solemne, son insuficientes para que sean algo más que simples palabras escritas en una hoja de papel, si no se presenta la intervención del Estado y sus agentes para que se materialice la pretensión de vigencia en un contexto con determinados condicionamientos específicos (naturales, técnicos, económicos y sociales).
Efectivamente, los deberes a cargo de las autoridades, derivados del reconocimiento de derechos humanos, no surgen solamente ahí donde debe ponerse a raya al Estado y sus agentes (ámbito de cobertura típico de los derechos liberales), sino que tienen particular entidad ahí donde debe brindarse protección o, en su caso, generarse los presupuestos materiales y jurídicos para su ejercicio. Tanto en un caso como en el otro, se requiere poner en marcha la actividad estatal y, junto con ello, destinar recursos suficientes para la concreción de las medidas necesarias para mantener su integridad o para lograr su realización. En esa medida, surgen deberes específicos para la autoridad garante del derecho de que se trate, como de aquellas otras que deben proveer los recursos financieros o materiales requeridos para semejante propósito.
Los derechos de participación política —como votar en las elecciones, consultas populares o revocaciones de mandato— requiere que la autoridad se abstenga de tratar de intervenir en el ámbito de libertad que supone la adopción de una posición, e impida que terceros perturben dicho ámbito. Pero no sólo eso, su realización y aseguramiento sólo es posible mediante la intervención estatal, pues precisa, por un lado, de la instauración de un procedimiento que permita la intervención de todos los participantes involucrados en condiciones de libertad e igualdad y, por otro, de la existencia de un ente encargado de garantizar la pulcritud del procedimiento referido, ajeno por completo, pues, de la contienda política. Como se apuntó, tanto un aspecto como otro requiere de recursos para la prestación de los servicios respectivos.
En consonancia con su carácter de órgano dotado de autonomía e independencia del resto de los poderes estatales por la Constitución, el ordenamiento concede al INE la facultad para realizar, anualmente, la estimación de los recursos que serán necesarios para cumplir con los aspectos que, de manera muy general, se han mencionado. Como es evidente, las tareas de presupuestación deben ejecutarse considerando los requisitos y demás exigencias establecidas por la Constitución y la ley, pues el INE —como el resto de instancias del Estado— se encuentra vinculado necesariamente a su cumplimiento.
Un deber correlativo existe para la Cámara de Diputados al momento de conocer y autorizar el PEF, dado que se encuentra igualmente vinculada a la Constitución y a la ley. Sería muy grave que una mayoría política, cualquiera que esta sea, estuviera en posibilidad de deteriorar las condiciones para el ejercicio de los derechos políticos, así como a sus instituciones garantes. Se abriría la puerta para que esa mayoría política genere, a su gusto y al margen del Estado de derecho, las condiciones para su propia permanencia.
Ciertamente, el vínculo concurrente que existe entre dos órganos constitucionales distintos abre la posibilidad de que exista divergencia en los puntos de vista. En un Estado de derecho, las diferencias de esta naturaleza se superan de manera racional, con la consecución de salidas razonables. La reducción del monto solicitado sin que medien razones puntuales o un diálogo previo es la negación misma al espíritu constitucional, al ser arbitraria.
La Suprema Corte de Justicia ha sido llamada a resolver el diferendo existente entre la Cámara de Diputados y el INE. Hacemos votos para que al final imperen razones apoyadas en las normas constitucionales y legales aplicables, y que no experimentemos nuevamente—en palabras de Pedro Salazar—un caso más del poder sobre el derecho.10
Marco A. Zavala Arredondo. Jefe de Oficina de la Secretaría Ejecutiva del INE.
1 Cossío Díaz, José Ramón. “Obligaciones constitucionales y recursos presupuestales”, El País, 22 de noviembre de 2021.
2 Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel. Derecho constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Porrúa, 2005, p. 126.
3 Rodríguez Bereijo, Álvaro, “Una lección de Derecho constitucional. La formación del concepto de ley y el conflicto presupuestario-constitucional prusiano 1862-1866” en Laband, Paul. Derecho presupuestario, trad. esp. de José Zamit, Tecnos, 2012, p. XLIV.
4 Los monarcas han requerido de autorización parlamentaria desde la Edad Media, pero en sus inicios sólo se le vio como una medida ocasional, extraordinaria, pues se esperaba que pudiere costear su sostenimiento con los ingresos provenientes de sus vastas posesiones. En la medida en que ello ya no fue posible, se incrementó la regularidad del llamado a las asambleas, se empezó a vivir una transformación en las relaciones y procedimientos. Cfr. Selinger, William. Parliamentarism. From Burke to Weber, Cambridge, Cambridge University Press, 2019, p. 22.
5 Hamilton, A., Madison, J. y Jay, J. El Federalista, trad. esp. de Gustavo R. Velasco, México, Fondo de Cultura Económica, 1998 (6.ª reimp.), p. 331.
6 Mill, John Stuart. Del gobierno representativo, 2.ª ed., trad. esp. de Marta C. C. de Iturbe, Madrid, Tecnos, 1994, p. 56.
7 En este sentido: Aragón, Manuel. Constitución, democracia y control, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, pp. 172 y ss.
8 Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R. El costo de los derechos. Por qué la libertad depende de nuestros impuestos, trad. esp. de Stella Mastrangelo, Buenos Aires, Siglo Veintiuno, 2011, p. 241.
9 “[H]emos pasado de alcanzar la «libertad frente al Estado» a una «libertad a través del Estado»”. La referencia a Denninger, en Obregoso Silva, Miluska F. Derechos fundamentales y prestaciones sociales. Una aproximación desde la teoría de la organización y el procedimiento”, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2018, p. 148.
10 Salazar ha empleado esta expresión con motivo de la decisión adoptada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto de la consulta popular celebrada en 2021, a petición del Ejecutivo Federal. Salazar Ugarte, Pedro. El poder sobre el derecho. El caso de la consulta popular para juzgar expresidentes, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2021.