2022 ha sido el escenario de un debate intenso sobre la prisión preventiva oficiosa en México en la sede de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
El jueves 8 de septiembre de este año, el ministro Luis María Aguilar, después de dos días de discusión en el Pleno de la SCJN retiró su proyecto relacionado con la prisión preventiva oficiosa1 y prometió elaborar uno nuevo para resolver la acción de inconstitucionalidad 130/2019.
El ministro encontró puntos en común en las intervenciones de sus pares que, en su opinión, evidenciaban la posibilidad de llegar a la mayoría requerida de ocho votos. La tarea del ministro fue construir una propuesta que uniera los puntos de conexión y matizara los disensos. El 24 de octubre pasado, la SCJN hizo público el nuevo proyecto.
A la luz de lo anterior, este artículo recordará elementos del debate de inicios de septiembre de 2022 y revisará el nuevo proyecto sobre prisión preventiva oficiosa como preparación para un episodio más de una discusión crucial para el sistema penal mexicano y, especialmente, para los derechos humanos de las personas que se encuentran en prisión preventiva oficiosa.
El debate
El 5 y 6 de septiembre, el Pleno de la SCJN discutió la acción de inconstitucionalidad 130/2019 con un proyecto que proponía inaplicar el artículo 19 constitucional, párrafo segundo, y declarar la invalidez de varias porciones del artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos Nacionales (CNPP).
La SCJN también agendó para esos días la discusión del amparo en revisión 355/2021. Ese proyecto, presentado por la ministra Norma Piña, también propuso inaplicar el artículo 19 constitucional y declarar la invalidez de la norma secundaria que permite aplicar la prisión preventiva oficiosa. Es decir, los dos proyectos con metodologías distintas llegaban a la misma conclusión.
El presidente López Obrador se opuso a las dos propuestas y publicó un comunicado en el que defendió la prisión preventiva oficiosa. Una semana antes, se llevó a cabo la audiencia pública sobre el caso de los señores Daniel García y Reyes Alpizar en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en la que se discutió sobre la prisión preventiva oficiosa.
En ese contexto, las ministras y ministros fijaron su postura. Los ministros Arturo Zaldívar, Alfredo Gutiérrez y Norma Piña formaron un bloque que, con algunas diferencias, apoyaban el proyecto de Aguilar.
Los ministros Juan Luis González y Margarita Ríos expresaron una postura similar que criticaba la existencia de la prisión preventiva oficiosa, pero pugnaba por hacer una interpretación conforme del artículo 19 constitucional para evitar inaplicarlo y así reconducir la prisión preventiva oficiosa.
El ministro Juan Luis González fue el primero en proponer que la SCJN interpretara que oficioso no significa automático.2
El ministro Laynez se pronunció en contra de la prisión preventiva oficiosa pero consideró que el proyecto no justificaba de manera suficiente la inaplicación del artículo 19 constitucional. La ministra Yasmín Esquivel, por su parte, se opuso a la inaplicación del artículo 19 constitucional y defendió la prisión preventiva oficiosa. La ministra Loretta Ortiz también se opuso a la inaplicación del artículo 19 constitucional si bien expresó que la prisión preventiva oficiosa es inconvencional.
El ministro Alberto Pérez se opuso a la inaplicación del artículo 19 constitucional si bien señaló que la prisión preventiva oficiosa es una figura controvertida. Mientras que el ministro Jorge Mario Pardo se posicionó contra el proyecto porque consideró que la litis de la acción de inconstitucionalidad no incluía revisar la inconvencionalidad de la prisión preventiva oficiosa ni su posible inaplicación.
El nuevo proyecto
Este proyecto del ministro Aguilar utiliza una nueva metodología y llega a una conclusión distinta. Aunque toca varios temas,3 este artículo solamente se centrará en el análisis de la prisión preventiva oficiosa.
De inicio, el proyecto aclara que las promoventes (la CNDH y la minoría del Senado) cuestionaron la calificación que el Congreso de la Unión hizo de los delitos de 1) contrabando, 2) defraudación fiscal y sus equiparables y 3) los delitos relacionados con comprobantes fiscales como amenazas a la seguridad nacional. Bajo esta idea, las accionantes afirmaron que las reformas al Código Nacional de Procedimientos Penales y a la Ley de Seguridad Nacional que introdujeron nuevas hipótesis para la procedencia de la prisión preventiva oficiosa son contrarias, entre otros, al derecho a la libertad personal, debido proceso y a la presunción de inocencia.
El proyecto reitera que “la materia de análisis […] se centra en determinar si las normas secundarias que fueron impugnadas son acordes con la Constitución […]”.4
A continuación, el proyecto se pregunta: ¿Cómo debe entenderse la prisión preventiva oficiosa? Para contestar la pregunta el proyecto explica el modelo vigente de control constitucional, el cual descansa en la: 1) la reforma constitucional de derechos humanos de 2011;5 2) el expediente varios 912/2010;6 3) el criterio de las restricciones expresas proveniente de la contradicción de tesis 293/2011;7 y 4) la jurisprudencia de la SCJN respecto a los alcances del principio pro persona.8
Con relación al punto 3), el proyecto propone ratificar el criterio de las restricciones expresas contenido en la contradicción de tesis 293/2011 como «una directriz para preservar la vigencia y supremacía de la Constitución General”.9 En el proyecto de agosto, el ministro Aguilar había señalado lo opuesto: «esa interpretación [la de las restricciones expresas] —adecuada en el contexto fáctico de ese momento— ya no puede sostenerse en los mismos términos, pues se han integrado nuevos elementos en la ecuación constitucional con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos con relación al Estado Mexicano y por virtud de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que han condenado a este País por el uso de la prisión preventiva en forma automática”.10
Una vez explicado el modelo vigente de control constitucional en México, el proyecto se refiere al parámetro de constitucionalidad de la prisión preventiva. En los párrafos 194 y 195, el proyecto expone el esquema que utilizará en este segundo momento: 1) explicar los alcances del derecho a la libertad personal, 2) abordar el principal límite constitucional a la libertad personal contemplado en el artículo 19 constitucional.11 No lo dice en el esquema pero se refiere a la prisión preventiva oficiosa; en ese mismo apartado revisa la interpretación de la SCJN sobre la prisión preventiva oficiosa.12
Posteriormente, el proyecto se refiere a los 3) alcances de la presunción de inocencia;13 4) el deber de motivación de las medidas cautelares14 y; 5) la necesidad de someterlas a control judicial previo.15
Basándose en los nueve puntos expuestos, el proyecto plantea otra pregunta clave: “¿En qué consiste la prisión preventiva oficiosa y cómo debe entenderse para ser armónica con la libertad personal, la presunción de inocencia y el deber del juez penal de fundar y motivar las medidas cautelares en el sistema penal acusatorio (control judicial previo)?”16
El proyecto dice que la pregunta se puede responder de dos formas:
- Con una interpretación del artículo 19 constitucional que entiende que debe imponerse la prisión preventiva oficiosa como una medida automática cuando el delito del que se acusa a una persona se encuentra dentro del catálogo constitucional.
- Una interpretación del artículo 19 constitucional por la que se entiende que la prisión preventiva oficiosa no es automática. Esta segunda interpretación es la que adopta el proyecto y consiste en lo siguiente: la gravedad de determinados delitos hace necesario que el juez penal cuente con la obligación —sin necesidad que la fiscalía lo solicite— de abrir el debate entre las partes para establecer si existe una causa fundada y motivada que justifique la imposición de la prisión preventiva.
A decir del proyecto, desde una interpretación textual y aislada se podría entender a la prisión preventiva oficiosa como automática. El proyecto utiliza argumentos en contra de la prisión preventiva oficiosa que estaban en el proyecto anterior pero esta vez para sostener que la única manera de resolver los problemas para los derechos humanos que genera la prisión preventiva oficiosa es adoptando la nueva interpretación propuesta.
El proyecto recuerda que en virtud del principio pro persona, los órganos jurisdiccionales llevan a cabo un ejercicio de selección de normas y de preferencia interpretativa para optar por favorecer la protección más amplia de los derechos humanos. Entonces, en virtud del principio pro persona se debe interpretar el artículo 19 constitucional armonizándolo con los derechos humanos que están vinculados a la prisión preventiva oficiosa.
El párrafo 348 es clave. El proyecto dice ahí que su propuesta evita a la formación de antinomias y la restricción de los derechos humanos. Es decir, argumenta por qué esta nueva interpretación debe ser adoptada en lugar de la anterior que proponía inaplicar el artículo 19 constitucional.
La propuesta, entonces, es utilizar la interpretación sistemática para sostener que oficiosidad no significa que la prisión preventiva oficiosa se dicta automáticamente sino que debe entenderse como opuesta a petición de parte. De acuerdo al proyecto, ello permite a los juzgados valorar cada caso y motivar la procedencia de la medida cautelar.
El resultado de esta interpretación, según el proyecto, asegura que los juzgados de control puedan abrir debate con las partes incluso cuando se trate de delitos contenidos en el catálogo de delitos del artículo 19, párrafo segundo de la Constitución.
Al abrir el debate, los juzgados deben tomar en cuenta los siguientes elementos para decidir sobre la procedencia de la prisión preventiva:
- Que otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio;
- Que no se obstaculice el desarrollo de la investigación;
- La protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad;
- Que el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso;
- La proporcionalidad de la medida; y
- Que sea la medida menos lesiva para el imputado.
A partir del párrafo 378 se aplica el parámetro de validez sobre prisión preventiva oficiosa a las normas impugnadas. En este ejercicio, se sostiene que el Congreso de la Unión no estaba facultado para ampliar el catálogo de delitos con prisión preventiva oficiosa del artículo 19 constitucional ni para interpretarlo de forma extensiva.
Si bien, desde una perspectiva formal, las normas impugnadas fueron emitidas a través de esta habilitación constitucional en favor del Congreso: los delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, desde una perspectiva material, el Congreso no se limitó a actuar dentro del perímetro delineado por la Constitución, sino que rebasó las atribuciones para las que el artículo 19 constitucional le habilitó.
El proyecto concluye que los delitos de contrabando, defraudación fiscal, sus equiparables, así como los delitos relacionados con comprobantes fiscales, no pueden considerarse como ilícitos penales cuya gravedad ponga en riesgo la seguridad de la nación17 y; por lo tanto, no deben considerarse como de prisión preventiva oficiosa.
Finalmente, los efectos propuestos por el proyecto son limitados. Aclara que las normas impugnadas son procedimentales y, por lo tanto, no se les puede dar efectos retroactivos automáticos. De este modo, propone declarar la invalidez del párrafo séptimo del artículo 167 del CNPP, el cual establece la prisión preventiva oficiosa para los 3 delitos fiscales citados. Como consecuencia de ello, tratándose de los nuevos casos, la fiscalía será quien solicite la medida de cautelar de prisión preventiva con la debida justificación y el juzgado tomará la decisión.
Por el contrario, las personas que ya se encuentren en prisión preventiva oficiosa podrán solicitar la modificación de la medida cautelar y escuchando a las partes, el juzgado de control tomará una determinación atendiendo a los parámetros desarrollados por la SCJN.
Conclusiones
El nuevo proyecto del ministro Aguilar partió de la base que una mayoría de, al menos, nueve integrantes del Pleno de la SCJN consideraron que la prisión preventiva oficiosa es contraria a los derechos humanos. Sin embargo, abandonó la idea de inaplicar el artículo 19 constitucional como forma de resolver el problema.
Asimismo, en una posición distinta, propone ratificar la interpretación de las restricciones constitucionales contenidas en la CT 293/2011.
La propuesta central de este nuevo proyecto es utilizar el principio de interpretación pro persona para afirmar que oficioso no significa automático y, a partir de ello, permitir que en todos los casos se debata si debe imponerse la prisión preventiva a una persona vinculada a proceso.
Para cerrar, presento cuatro dudas, dentro de las muchas que surgen de la lectura del proyecto. ¿Si se aprueba el proyecto será posible que cualquier persona que se encuentre en prisión preventiva oficiosa solicite un cambio de medida cautelar y no solamente aquellas acusadas de los delitos fiscales que se analizan? ¿Es válido que la SCJN interprete una porción constitucional en contra de la intención del poder constituyente con tal de evitar inaplicarla?¿Es posible que la SCJN interprete la prisión preventiva oficiosa sin modificar su postura respecto a las restricciones constitucionales contenidas en la CT 293/2011? ¿La solución propuesta cambiará la idea de gravedad asociada al catálogo de delitos del artículo 19 constitucional que provoca que se dicta la prisión preventiva de forma inercial?
No olvidemos que con independencia de lo que resuelva la SCJN, está pendiente que la Corte IDH publique su sentencia sobre el caso de los señores Daniel García y Reyes Alpízar y se pronuncie, entre otros temas, sobre la prisión preventiva oficiosa.
El nuevo proyecto está en la lista oficial del Pleno, sin embargo, la SCJN no ha anunciado cuando será discutido. Quedan pocas semanas para que el complejo tema de la prisión preventiva oficiosa sea resuelto bajo la presidencia del ministro Arturo Zaldívar.
Esperemos que la decisión que apoye una mayoría de al menos ocho integrantes del Pleno tenga un impacto positivo en los derechos de todas las personas que están en prisión preventiva oficiosa y en el fortalecimiento de nuestro sistema de justicia penal.
Luis Eliud Tapia Olivares. Abogado especializado en derechos humanos. Twitter: @eliudtapia
1 En un artículo publicado en este espacio, se comparte la definición de la prisión preventiva oficiosa, los derechos humanos que vulnera y cifras sobre personas en prisión preventiva en México.
2 Un proyecto no oficial del Amparo en Revisión 355/2021 de la ministra Piña Hernández también proponía interpretar que oficioso no significa automático. En este espacio analicé dicho proyecto.
3 Por ejemplo, el análisis de violaciones al procedimiento legislativo; la inconstitucionalidad de la inclusión de delitos fiscales en el régimen de delincuencia organizada, y el análisis del tipo penal relativo a la emisión de comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes falsas o actos jurídicos simulados.
4 SCJN. Pleno. Proyecto de Acción de Inconstitucionalidad 130/2019. Versión publicada en octubre. párr. 134.
5 Ibid., párrs. 139-148.
6 Ibid., párrs. 149-159.
7 Ibid., párrs. 160-167.
8 Ibid., párrs. 168-191.
9 Ibid., párr. 165.
10 SCJN. Pleno. Proyecto de Acción de Inconstitucionalidad 130/2019. Versión publicada en agosto, párr. 356.
11 SCJN. Pleno. Proyecto de Acción de Inconstitucionalidad 130/2019. Versión publicada en octubre, párrs. 196-211.
12 Ibid., párrs. 212-264.
13 Ibid., párrs. 265-275.
14 Ibid., párrs. 276-279.
15 Ibid., párrs. 280-290.
16 Ibid., párr. 292.
17 Un aspecto para destacar es que el proyecto define seguridad de la nación y después expone que los citados delitos fiscales no están comprendidos dentro de dicho concepto. Ibid., párr. 441.