Según la división de poderes dentro de la estructura organizativa de un Estado, los tribunales constitucionales son una pieza importante en el progreso de la democracia, ya que establecen el control sobre el poder político y asumen un papel de guardianes de las constituciones democráticas.1 El mismo Aharon Barak (2002) entiende que el papel a jugar por los tribunales en un sistema democrático es como garantes del “derecho a la estabilidad”.2
El 7 de septiembre marcó el inicio del proceso electoral 2020-2021 y, con ello, el desarrollo de los comicios más complejos en la historia de la democracia mexicana, pues será el de mayor número de escaños a renovar de forma simultánea para los niveles locales, estatales, y federal.3 Además, existe un reto adicional debido a la situación de emergencia causada por el virus SARS-CoV-2.
Ilustración: Víctor Solís
A continuación analizo el papel que tendrá la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) para dar respuesta a este desafío garantizando la certeza jurídica, dotando de confianza a todo el proceso y velando por la integridad electoral desde el inicio del ciclo: cuando se definen las reglas y los procedimientos.4
Los tribunales tienen la tarea de asegurar que, independientemente del contexto actual y lo grave de la crisis sanitaria y económica, la Constitución y los derechos fundamentales sigan orientando todas las acciones públicas y privadas. Esto es de especial importancia cuando se piensa en los procesos electorales.
Ya lo mencionaba North (1990): “las instituciones estructuran las reglas del juego en una sociedad o, más explícitamente, imponen las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, los tribunales forman parte de esta organización deincentivos en el intercambio humano, ya sea político, social o económico”.5
Si se entiende a las instituciones democráticas como ese conjunto de órganos con comportamientos regulares y predecibles, el papel que juega el TEPJF es prioritario para garantizar reglas claras y precisas que permitan un proceso electoral confiable, legítimo y en sintonía con los principios constitucionales de: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad.
En este sentido, la Sala Superior deberá establecer soluciones óptimas para lograr la eficiencia en sus decisiones, las cuales estén siempre apegadas a derecho y sin claudicar ante presiones políticas; pero, sobre todo, deberá evitar excederse en sus funciones para no alterar el espacio democrático de una competencia electoral. En resumen, se requiere de un sistema jurídico e institucional que proteja y promueva elecciones justas y equitativas, al aplicar criterios consistentes y coherentes que salvaguarden la integridad basada en las mejores prácticas para llevar a cabo elecciones democráticas.6
La solución de controversias electorales, las cuales entrañan dilemas y colisiones entre principios y valores democráticos, significa una tarea compleja. Aunque la realidad ha cambiado bastante desde el último proceso electoral, los precedentes del TEPJF son y deben ser principios orientadores para contribuir a la certidumbre y a la predictibilidad democrática. En ocasiones, no es posible apegarse a ellos, sin embargo, no aplicarlos de manera constante contribuye a alejar al Tribunal de su papel fundamental: generar certeza.
Casos “cancha pareja” y “cancha parejita”
En 2015 el INE emitió lineamientos sobre la imparcialidad en el uso de los recursos públicos (INE/CG66/2015). Conforme a la resolución del SUP-JDC-903/2015, la mayoría de la Sala Superior definió que el INE tenía facultades para emitir normas reglamentarias en el uso de los recursos públicos, estableciendo así un criterio respecto a las atribuciones de esa autoridad electoral. Inclusive la minoría, en ese momento, consideró que era facultad de ese órgano establecer estos lineamientos, aunque se circunscribieran a algunos derechos fundamentales, pues abonan a la gobernabilidad democrática. Se destacó que esa interpretación era conforme a la Constitución y a diversos acuerdos internacionales.7
En un proceso electoral posterior, el INE estableció los lineamientos conocidos como “cancha pareja”(INE/CG338/2017) para garantizar la equidad entre los participantes en esa contienda. Para complementarlos, emitió otros lineamientos (INE/CG398/2017) por medio de los cuales pretendía fijar los criterios para garantizar los principios de imparcialidad en el uso de los recursos públicos. Esta segunda serie de disposiciones se conocieron como “cancha parejita”. Ambos lineamentos se impugnaron porque se consideró que afectaban la equidad en la contienda para el proceso electoral 2017-2018.8
Al resolver este nuevo asunto, la mayoría de la Sala Superior cambió la forma de interpretarlos y estableció que el INE no podía emitir lineamientos con el fin de garantizar la equidad sobre el uso imparcial de los recursos públicos, informes laborales, ni respecto de la propaganda gubernamental. En la minoría argumentamos que al cambiar este criterio no se contribuía a la integridad electoral porque dicha modificación afectaba la certidumbre y la certeza. Por un lado, la capacidad del Consejo General del INE para emitir normas reglamentarias no violaba el principio de reserva de ley, sino que, al contrario, contribuía a regular de manera exclusiva aspectos relacionados con la propaganda gubernamental e informes de labores, a la par de favorecer la existencia de reglas en otros aspectos de la realidad social que impactan en la materia electoral. Al preservar el criterio se salvaguardaba el principio constitucional de certeza.
Víctor Ferreres (2002) sostiene que la certeza jurídica implica la posibilidad de predecir el contenido de los actos del poder público a partir de la lectura de los textos jurídicos vigentes que contienen las normas que regulan el ejercicio de ese poder.10 De ahí que la certeza jurídica sea un elemento fundamental de la integridad electoral.Con esta resolución mayoritaria se modificó la atribución histórica del INE para emitir lineamientos que garantizaban la equidad en la contienda y se afectó la certeza jurídica para determinar esas acciones que sí son determinadas por esa institución autónoma, pues perdió seguridad de las reglas y facultades con las que cuenta para poder tomar decisiones importantes durante el proceso electoral.
Conclusiones
El reto que enfrentarán la sociedad y la democracia mexicana durante el proceso electoral del siguiente año es complejo. La Sala Superior y los jueces estaremos obligados a hacer una interpretación del derecho, de tal manera que la racionalidad lógica y jurídica con la que se definan las sentencias consoliden al TEPJF como un órgano predecible y confiable cuyo objetivo responda al papel que se nos otorgó con nuestro nombramiento: ser los garantes de la integridad del proceso electoral 2020-2021 conforme a los principios constitucionales estipulados para nuestro sistema democrático.
Esta integridad electoral en el proceso 2020-2021 será central para asegurar un funcionamiento óptimo de instituciones, del procedimiento y, en especial, para abonar a la confianza de todos los actores políticos y sociales. Por ello, se deben tener reglas claras y precisas como garantía de un proceso electoral confiable y acorde a la Constitución. Como apunta Przeworski (1990) en un sistema democrático “[…] es necesario tener certeza en las reglas e incertidumbre en los resultados”10 [Énfasis del autor].
Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
* Nota: el autor agradece, por su participación en la investigación y desarrollo de este artículo a Paula Davoglio Goes y Óscar Blanco.
1 Véase: Diogo, J. F. (2017). “Entre a Cila do direito e a Caríbdis da política: Um ponto de partida para o estudo do Tribunal Constitucional naconstrução da democracia portuguesa” en Relações Internacionais, vol. R: I, núm. 54, págs. 89-100.
2 Barak, Aharon. (2002). Conferencia dictada en la apertura de la Primera Conferencia del Foro Internacional de Capacitación del Poder Judicial, Jerusalén, 18 de mayo, pág. 57.
3 Esto significará la renovación de 21,368 cargos.Paralelamente, se elegirán 500 diputaciones federales; 1 063 diputaciones locales, así como 1,910 ayuntamientos y 16 alcaldías con distinto número de cargos por renovar. Véase: Instituto Nacional Electoral. (2020). Cargos de elección por entidad: Calendario Electoral 2021..
4 Véase: Norris, P. (2013). “The new research agenda studying electoral integrity” en Electoral Studies, 32(4), págs. 563-575.
5 North, Douglas. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, pág. 29.
6 Annan, Kofi A., et. al.(2012). Deepening Democracy: A Strategy for Improving the Integrity of Elections Worldwide. Stockholm: Global Commission on Elections. Democracy, and Security.
7 La Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Declaración Universal de Derechos Humanos, así como la Carta Democrática Interamericana, reconocen, en términos generales, el deber de los Estados de garantizar los derechos y oportunidades en condiciones de igualdad, entre otros, el derecho a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto, que garantice la libre expresión de los electores.
8 En los expedientes SUP-RAP-232/2017 y el SUP-RAP-607/2017.
9 Ferrares Cornelia. (2002). El principio de taxatividad en materia penal y el valor normativo de la jurisprudencia: (una perspectiva constitucional), Madrid, Cívitas, pág. 43.
10 Przeworski, Adam (1990). Democracy and the Market, Cambridge: Cambridge University Press, pág. 17.