La polarización política es lo que más daño le hace a la democracia; la polarización política no escucha razones, y esta sordera mata las condiciones para el diálogo que le da vida a la democracia.
Este 2023 exige abrir el diálogo respecto esa parte del paquete de reformas electorales, conocido como el plan B, que ya fue publicado en el DOF el 27 de diciembre de 2022 y cuyo objeto es la propaganda gubernamental.
Recapitulando, la propuesta de reforma constitucional en materia electoral (conocido como el plan A) no fue aprobada en la Cámara baja por no contar con la mayoría calificada de dos terceras partes. Inmediatamente, se presentó el plan B: un paquete de cinco reformas a leyes electorales y la sustitución por una nueva ley respecto otra ya existente1 -las cuales por su carácter de leyes secundarias pueden ser aprobadas por mayoría simple.
Si bien este paquete de seis leyes que conforman el llamado plan B aún no ha sido aprobado en su totalidad; una parte de este sí: el 27 de diciembre de 2022 se publicó en el DOF el Decreto que reforma la Ley General de Comunicación Social y la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ambas en materia de propaganda gubernamental, con entrada en vigor inmediata.
El pilar de la regulación en materia de propaganda gubernamental se encuentra en los tres últimos párrafos del artículo 134 constitucional, que señala que la misma debe de ser de carácter institucional y con fines informativos, educativos o de orientación social, y abarca la difundida por cualquier poder público a través de cualquier medio de comunicación social. La parte, quizás más importante en este momento, es que la propaganda gubernamental, por prohibición constitucional, en ningún caso puede incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de un servidor público.
En el corazón de este pedazo de reforma electoral se encuentra la redefinición, por decirlo de alguna manera, del concepto de propaganda gubernamental. Y aunque la Constitución no lo establece así, ahora en virtud de esta reforma legislativa se considera propaganda gubernamental únicamente aquella que (i) se realice con recursos públicos específicamente etiquetados para ese fin y; además, (ii) se establece que las manifestaciones de los servidores públicos no constituyen propaganda gubernamental sino un legítimo ejercicio de su libertad de expresión.2
Así, en una clara contravención al texto constitucional vigente, se restringe el concepto de propaganda gubernamental, y esto tiene como efecto que todo aquello que ahora ya no es propaganda gubernamental, no se encuentra sujeta a las restricciones, limitantes y regulación constitucional sobre la misma.
Vale recordar que los esfuerzos por redefinir el concepto de propaganda gubernamental no son nuevos. En marzo de 2022, se emitió un decreto por el que se interpretó el alcance del concepto de propaganda gubernamental,3 dándole básicamente el mismo contenido que el referido con antelación. Este decreto interpretativo fue declarado inconstitucional en noviembre de 2022 por la Suprema Corte de Justicia al resolver las acciones de inconstitucionalidad 46/2022 y sus acumuladas, por haber violado el periodo de veda legislativa en materia electoral,4 al haber sido emitido estando en curso procedimientos electorales locales y el proceso de revocación de mandato.
Ahora, sin embargo, se insiste en esta redefinición del concepto de propaganda gubernamental a través de una reforma legal. La Suprema Corte conocerá nuevamente del asunto, ya que tanto partidos políticos como minorías parlamentarias han promovido en días recientes acciones de inconstitucionalidad en contra de esta primera parte que ya entró en vigor del plan B electoral.
La Suprema Corte conocerá diversos planteamientos, por ejemplo, nuevamente tendrá que resolver si se violó la veda legislativa en materia electoral, al no mediar entre la promulgación de las reformas legales (27 de diciembre de 2022) y el inicio de los procesos electorales en el Estado de México y Coahuila (1 de enero de 2023 y 4 de enero de 2023, respectivamente), los 90 días que exige el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional.
O bien, los ministros y ministras se podrán pronunciar sobre si hubo o no violaciones al procedimiento legislativo, al no haberse publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados previo a su debate parlamentario, ni haberse explicado ni motivado la “urgencia” para dispensar al trámite legislativo y aprobarse fast track en dicha Cámara baja.
E incluso, quizás, si corremos con suerte, la Suprema Corte se pronuncie sobre el parámetro de regularidad constitucional de la propaganda gubernamental, así como los límites, si llegase a considerar que los hay, de las manifestaciones que pueden o no hacer los servidores públicos.
¿Cuál podría ser, en este contexto de polarización, un punto de partida para dialogar respecto esta reforma electoral? ¿Cómo construir razones en vez de sólo ofrecer descalificaciones?
Veamos: ¿Estamos de acuerdo en que un servidor público bajo la bandera del ejercicio de su libertad de expresión pueda hacer promoción personalizada respecto otro servidor público? Por ejemplo, que el presidente de la República en una rueda de prensa hable sobre las cualidades y los logros de otro servidor público. ¿Sí? ¿No? ¿Por qué?
Mi postura, con la que abro al diálogo, es que cada una de las posibles respuestas a estas preguntas deben partir de dos valores constitucionales. El primero, el principio de neutralidad estatal e imparcialidad de los servidores públicos; el segundo, el principio de equidad en la contienda entre partidos políticos, con los que se busca evitar que actores ajenos a esta contienda tengan injerencia en la misma. Además, debemos considerar que los servidores y los poderes públicos cuentan con recursos y reflectores que pueden poner particularmente en riesgo la equidad en la competencia electoral dentro del juego democrático, lo que justifica su restricción a la libertad de expresión, y su regulación tanto en periodos electorales como no electorales.
El modelo de comunicación política-electoral sufrió un cambio profundo en nuestro país con la reforma constitucional de 2007,5 en cuya exposición de motivos encontramos muchas razones para este diálogo, por ejemplo, véase los siguientes extractos de ésta:6
“…impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales (Iniciativa 2007).”
Y de manera expresa se señaló también:
“…diseñar y poner en práctica un nuevo modelo de comunicación entre sociedad y partidos, que atienda las dos caras del problema; en una está el derecho privado, en la otra el interés público. En México es urgente armonizar, con un nuevo esquema, las relaciones entre política y medios de comunicación; para lograrlo, es necesario que los poderes públicos, en todos los órdenes, observen en todo tiempo una conducta de imparcialidad respecto a la competencia electoral (Iniciativa 2007).” [Énfasis de la autora]
Al mismo tiempo, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se ha pronunciado al respecto en múltiples ocasiones; sentencias, por cierto, en las que encontramos también muchos insumos para el diálogo. Por ejemplo, en el precedente SUP-REP-33/20227 y acumulados resueltas por la Sala Superior expresamente se resolvió que es irrelevante el uso o no de recursos públicos para clasificarse como propaganda gubernamental, retomado este criterio en el posterior SUP-REP-96/2022.8
Y, por lo que hace a la libertad de expresión de funcionarios públicos en este mismo precedente SUP-REP-33/2022, se hizo énfasis en el especial deber de cuidado de los servidores públicos, resolviéndose que pueden emitir opiniones siempre que éstos no realicen promoción personalizada, ni se vulneren o se pongan en riesgo los principios de imparcialidad y neutralidad en la contienda, por lo que presentan limitaciones, véase al siguiente extracto del precedente referido: “Así, quienes tienen funciones de ejecución o de mando enfrentan limitaciones más estrictas, pues sus cargos les permiten disponer de forma directa de los recursos humanos, financieros y materiales con los que cuenta la administración pública, además, por la naturaleza de su encargo y su posición relevante y notoria tienen más posibilidad de influir en la ciudadanía.” [Énfasis de la autora]
Pero mi posición admite, incluso, busca respuestas en torno a: ¿Debemos entender el principio de neutralidad estatal e imparcialidad de los servidores públicos de manera diferente? ¿Qué justifica que los servidores públicos y el Estado puedan participar empujando un lado de la balanza en la contienda electoral en detrimento el otro? Si no hay razones entonces estamos ante una arbitrariedad, y ante ellas tenemos que estar abiertos al diálogo, que es la mejor manera de defender la democracia. A mediano y largo plazo siempre pesarán más las razones, hay que tenerlas presentes.
Erika Mendoza Bergmans. Socia fundadora del despacho Barrios Mendoza Bergmans, abogados. Abogada litigante en materia administrativa y constitucional y asesora en políticas públicas. Twitter: @emdzabergmans.
1 Reforma a:
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
Ley General de Partidos Políticos
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
Ley General de Comunicación Social
Ley General de Responsabiliades Administrativas
Emisión de una nueva:
Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral
2 Véase la reforma a la fracción VIII Bis del artículo 4 de la Ley General de Comunicación Social.
3 Decreto por el que se interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículo 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto, séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato.Consultable aquí.
4 La veda legislativa en materia electoral la encontramos en el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que sepale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
…
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.
…
Las leyes electorales federal y locales deberán promulgaarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
5 Decreto que reforma los artículos 6°, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo al artículo 97de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, consultable aquí.