El procedimiento legislativo es la sucesión de fases concatenadas que, basadas en una serie de normas y principios, tienen como objetivo que los legisladores creen o reformen las leyes que se aplicarán a la sociedad con efectos generales.1 Desde la teoría de la legislación, se entiende que el procedimiento legislativo es la materialización por excelencia del principio democrático y tiene como indicadores de su vigencia los requisitos de mayoría, participación y publicidad.
Esto significa que, si bien el principio de mayoría se ha convertido en la norma general para la toma de decisiones en los congresos, éste debe coexistir con la pluralidad política; es decir, aun cuando las mayorías seguirán decidiendo, las minorías políticas deben también poder influir en los procedimientos deliberativos.2 El principio de participación, por su parte, implica el aseguramiento de condiciones de libertad e igualdad para todas las fuerzas políticas y personas congresistas. Y, por último, el principio de publicidad parte de la premisa de que a las personas gobernadas les interesa saber cómo sus representantes participan en la tarea de hacer normas que más tarde pueden afectar su esfera jurídica.3
En esta línea, la Suprema Corte ha establecido que, para determinar si en un caso concreto las violaciones al procedimiento legislativo recaen en la inobservancia de las garantías de debido proceso y legalidad consagradas en los artículos 14 y 16 de la Constitución, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares:
- El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad. En otras palabras, es necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública;
- El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas, y
- Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.4
Pero, ¿qué pasa si el procedimiento legislativo está deficientemente regulado de forma que estos estándares no puedan cobrar vida? En el caso del Congreso de Guanajuato –único en el país que no cuenta con un marco normativo que garantice la operatividad del procedimiento legislativo– esta situación es aprovechada por la fracción parlamentaria mayoritaria, entre otras, para pausar indefinidamente el ciclo de vida de las iniciativas de ley que le resultan irrelevantes, incómodas o contrarias a sus principios ideológicos, como es el caso de las que se relacionan con los derechos de las personas LGBTQ+.
Producto de un análisis de la eficiencia de los trabajos de la LXIV legislatura del Congreso del estado de Guanajuato, Amicus, organización de la sociedad civil dedicada a la defensa y promoción de los derechos de las personas LGBT+, encontró que existen una serie de determinantes fácticos que, ante la ausencia de regulación debida del procedimiento legislativo en la entidad, se convierten en predictores de que una iniciativa pueda al menos alcanzar a ser dictaminada. Estos factores son: (a) su temprana presentación durante los primeros periodos de la legislatura; (b) la fracción parlamentaria que las presenta; (c) la comisión legislativa a la que son turnadas y, (d) el grupo poblacional de que se trate, entre aquellas iniciativas que versan sobre los derechos de grupos de atención prioritaria. Sin embargo, este último factor se convierte en el predictor preponderante cuando las iniciativas versan sobre los derechos de las personas LGBTQ+, en tanto –sin importar la oportunidad de su presentación, el origen partidista o la comisión a la que se turnan– en ningún caso alcanzarán siquiera a ser dictaminadas.5
Ante esta realidad, el pasado 3 de noviembre de 2021, un grupo de personas de la diversidad sexual y de género presentaron –con la asesoría y apoyo de Amicus– una demanda de amparo en contra del Congreso de Guanajuato. Esta demanda alega que la ausencia de la debida regulación del procedimiento legislativo local es constitutivo de omisión legislativa, al tiempo que arguye que el trato diferenciado dado a las siete iniciativas de ley relacionadas con los derechos de las personas LGBTQ+ durante la LXIV Legislatura configura una serie de actos de discriminación.6 Como respuesta a este planteamiento, este 8 de febrero, el juez séptimo de distrito en el estado de Guanajuato notificó el sobreseimiento de la demanda en virtud de que, a pesar de considerar como ciertas las omisiones alegadas, consideró que no existe mandato constitucional ni legal que obligue al Congreso de Guanajuato a regular el procedimiento legislativo local y, por tanto, la omisión legislativa resulta inexistente.
En contraste, el 10 de marzo de 2021, el juez sexto de distrito de amparo y juicios federales, con sede en Querétaro, amparó a un grupo de personas que alegaron la configuración de omisión legislativa en el Congreso de Querétaro, como resultado de la inactividad registrada para dar debido trámite a la iniciativa que proponía el reconocimiento de los derechos de matrimonio, concubinato y adopción entre parejas del mismo género. El desenlace de este juicio de amparo es por muchas personas conocido: con posterioridad a la emisión de la sentencia favorable, el Congreso de Querétaro presentó recurso de revisión que atrajo la Suprema Corte a solicitud de las quejosas. En respuesta, el congreso local logró que Querétaro se convirtiese en el 24.º estado del país en reconocer el derecho de las parejas del mismo género a contraer matrimonio.
Pero, entonces, ¿existe o no existe mandato constitucional para que los congresos regulen el procedimiento legislativo? En el caso del Congreso de la Unión, la Constitución federal prevé –en sus artículos 71 y 72– la adopción de legislación y reglamentos específicos para cada cámara que regulen el ciclo de vida de las iniciativas de ley. De ahí que, a nivel federal, existan una Ley Orgánica del Congreso General, un Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, un Reglamento de la Cámara de Diputados y un Reglamento del Senado de la República, instrumentos que establecen plazos específicos para el agotamiento de cada etapa del procedimiento legislativo, así como asignaciones de responsabilidad para los órganos de gobierno interior a efecto de que garanticen su plena operatividad.
En el caso de los congresos locales, circunscribiéndonos a Guanajuato y Querétaro, las constituciones políticas prevén disposiciones que facultan a su respectivo congreso a expedir leyes orgánicas y reglamentos que regulen su estructura y funcionamiento. En consecuencia, conforme a la clasificación doctrinal de los actos legislativos, la Constitución de ambos estados da el tratamiento de acto legislativo normativo de ejecución interior a la regulación del procedimiento legislativo, en tanto los propios congresos son responsables de emitir su propia normatividad para estos efectos.7
Ahora bien, en Querétaro, el Congreso ha optado por adoptar una ley orgánica que regula detalladamente las responsabilidades y plazos para el adecuado funcionamiento del procedimiento legislativo, de forma que, desde 1991, dejó de contar con un reglamento para el gobierno Interior y de debates del poder legislativo. En Guanajuato, sin embargo, la ley orgánica no establece plazos específicos que garanticen la operatividad del procedimiento legislativo, pero sí la responsabilidad de la Junta de Gobierno y Coordinación Política de ejercer el gobierno interior y de proponer al pleno los reglamentos y lineamientos sobre la organización y funcionamiento del Congreso que estime pertinentes. De esta forma, ante la ausencia de regulación específica en la Ley Orgánica del Poder Legislativo, el Congreso debiese contar con un reglamento que cumpliera con esa función a fin de ejecutar el mandato constitucional.
Desde la visión de las quejosas y de nuestra organización, más allá de la inclusión de una disposición –constitucional o legal– que a la letra contenga la obligación expresa para los congresos locales de regular sus procedimientos legislativos, entender que regular el procedimiento legislativo es una competencia de ejercicio potestativo implica tanto como reconocer como una posibilidad legítima que las mayorías parlamentarias decidan unilateralmente qué asuntos y de qué forma habrán de discutirse en los congresos, atentando así contra los requisitos de mayoría, participación y publicidad y, en consecuencia, también del principio democrático que resulta la piedra angular del régimen constitucional mexicano.
Entonces, regresando al sobreseimiento de la demanda de amparo por parte del juez séptimo de distrito, ubicado en Guanajuato, las quejosas en el caso en cuestión han presentado recurso de revisión y solicitud de ejercicio de la facultad de atracción a la Suprema Corte aspirando a que sea en su fuero que se determine la procedencia de sus alegaciones. En anteriores ocasiones, ambas salas de la Suprema Corte han establecido los requisitos de procedencia de una demanda de amparo indirecto por omisión legislativa:
- Que exista mandato constitucional o legal que obligue a una autoridad a expedir una norma y que éste no haya sido ejecutado; y
- Que las peticionarias tengan interés legítimo para reclamar el no actuar de la autoridad por suponer una vulneración a sus derechos.8
Siendo que la acreditación del interés legítimo es tema resuelto gracias a los recientes litigios emprendidos por el Colectivo por la Protección de Todas las Familias en Yucatán y el Frente Queretano Por el Derecho a la No Discriminación y el Estado Laico,9 a la Suprema Corte le correspondería la decisión de fijar criterio sobre el mandato constitucional de regular adecuadamente el procedimiento legislativo y de esta forma proteger una de las características más importantes de un régimen democrático: su naturaleza deliberativa dentro y fuera de los parlamentos.
Juan Pablo Delgado. Maestro en políticas públicas por la Universidad de Georgetown; licenciado en derecho por la Ibero León. Director de Amicus y Visible. Twitter: @jpablo_delgado
1 Orta Flores, S. B. Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano: estudio de causas y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2017, p. 93.
2 Mora Donato, C. J. Cambio político y legitimidad funcional. El Congreso Mexicano en su encrucijada, Porrúa, México, 2006, p. 81.
3 Orta Flores, S. B. Las violaciones al procedimiento legislativo mexicano: estudio de causas y efectos a través del control abstracto de constitucionalidad,Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2017, pp. 98-111.
4 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Acción de Inconstitucionalidad 52/2006 y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006; Acción de Inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas 108/2008 y 109/2008; Acción de Inconstitucionalidad 42/2009 y sus acumuladas 43/2009, 44/2009 Y 46/2009. Véase también, Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Sexto Circuito con apoyo del Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, Amparo en Revisión 707/2013, Sentencia del 29 de mayo 2014.
5 Este análisis puede ser consultado aquí.
6 Las siete iniciativas deliberadamente pausadas por el Congreso del Estado de Guanajuato son las relativas al reconocimiento del matrimonio igualitario; el reconocimiento de la identidad de género; la prohibición de los esfuerzos para cambiar la orientación sexual e identidad de género (Ecosig); la tipificación de los crímenes basados en prejuicio; la inclusión de la orientación sexual, expresión e identidad de género como motivos de acoso escolar; la educación integral en sexualidad con perspectiva de diversidad sexual y de género, y la adopción de una ley estatal sobre los derechos de las personas con orientaciones sexuales, expresiones de género e identidades de género no normativas.
7 Muro Ruiz, E. Algunos elementos de la técnica legislativa. UNAM, México, 2017, p. 160.
8 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. PROCEDE OTORGAR EL AMPARO CONTRA LA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA DE LOS CONGRESOS LOCALES DE EMITIR LA LEY RESPECTIVA, CON INDEPENDENCIA DE LAS SUPUESTAS CARENCIAS PRESUPUESTALES PARA IMPLEMENTAR DICHA LEGISLACIÓN. (Época: Décima; Registro: 2022176; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I, página 1056; Materia(s): Constitucional, Común; Tesis: 2a. XVII/2020 (10a.)). OMISIONES LEGISLATIVAS. LOS TRIBUNALES DE AMPARO TIENEN FACULTADES PARA ORDENAR LA RESTITUCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS QUEJOSOS CUANDO ÉSTOS HAYAN SIDO VIOLADOS POR. (Época: Décima; Registro: 2016423; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 52, Marzo de 2018, Tomo I, página 1099; Materia(s): Común; Tesis: 1a. XXII/2018 (10a.)).
9 INTERÉS LEGÍTIMO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. FORMA DE ACTUALIZARLO POR PARTE DE PERSONAS PERTENECIENTES A LA COMUNIDAD LGBTI+ Y DE SUS FAMILIARES EN RELACIÓN CON EL MATRIMONIO O CONCUBINATO IGUALITARIO. (Época: Undécima; Registro: 2023819; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 7, Noviembre de 2021, Tomo II , página 1601; Materia(s): Constitucional, Común; Tesis: 1a. II/2021 (11a.)).