En primer lugar, debo señalar que, este comentario, no busca tomar posición alguna, a favor o en contra, ni de la reforma judicial ni del proyecto del ministro González Alcántara recién discutido y votado en la sesión del día del día de ayer 5 de noviembre de 2024.
Más bien, el propósito de este texto es hacer un análisis sobre sobre lo dicho por la Suprema Corte en materia de inconstitucionalidad de reforma constitucionales, las votaciones de los ministros y ministras al respecto, la consistencia de su actuación y, en ese sentido, el contraste con lo que pasó en este asunto en cuestión. Y, para ello abordaré el precedente más reciente: los recursos de reclamación 8/2016-AI y 9/2016-AI.1
Estos recursos de reclamación derivaron de las acciones de inconstitucionalidad 15/2016 y 17/2016. Estas acciones fueron promovidas por los partidos políticos Movimiento Ciudadano y MORENA, respectivamente, en contra del decreto de reformas a la Constitución en materia de la reforma política de Ciudad de México, publicado en el DOF de 29 de enero de 2016. Mismas que fueron desechadas por el ministro Laynez Potisek al considerar que se actualizaba, de manera manifiesta e indudable, la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la LR105, en relación con el artículo 105, fracción II, inciso f) constitucional y los artículos 59 y 65 de la LR105.
En contra de estos desechamientos se promovieron estos recursos de reclamación en los que fue ponente la ministra Piña Hernández y, en ellos, una mayoría de ministros integrantes del pleno de la Suprema Corte determinó confirmar los desechamientos sosteniendo que, en efecto, resultaba manifiesta e indudable la improcedencia de las acciones de inconstitucionalidad en contra de la impugnación de reformas a la Constitución, ya que esta vía de control constitucional era “un medio de control abstracto de constitucionalidad de normas generales inferiores a la propia Constitución, por lo que a través de este medio de control no puede cuestionarse una reforma constitucional, como pretenden los recurrentes, y de aquí su falta de legitimación”.
Estos recursos de reclamación se analizaron en las sesiones de 28 de abril y 2 de mayo de 2016, y la votación fue por mayoría de 7 y 8 votos respectivamente de los ministros Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Medina Mora, Laynez Potisek, Pérez Dayán y Aguilar Morales (este último no estuvo en la primera sesión y se incorporó en la segunda). Votaron en contra los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de Larrea y Cossío Díaz.
Este precedente muestra el sentido de las votaciones de los ministros integrantes del pleno de la Corteen un tema similar al que se trató el día de ayer: la improcedencia de la vía de acción de inconstitucionalidad, como medio de control, para el análisis e impugnación de reformas y adiciones al texto constitucional.
Este precedente es fundamental para entender lo que pasó ayer en la Corte, ya que, seis ministros de aquella integración forman parte de la integración actual de este órgano: Piña Hernández, Aguilar Morales, Pérez Dayán, Pardo Rebolledo, Laynez Potisek y Gutiérrez Ortiz Mena. Las votaciones del precedente son cruciales ya que nos ayudan a entender la votación que se presentó las acciones de inconstitucionalidad 164/2024 y sus acumuladas presentadas en contra de la reforma judicial. Y, por ello, es fundamental analizar la consistencia en la votación de estos seis ministros.
En este sentido, en el caso de la sesión del día de ayer, la discusión se centró en la existencia de la llamada reforma de la “suprema constitucional” que estableció la improcedencia de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad para analizar reformas a la Constitución. En el entendido de que el artículo segundo transitorio del decreto de esta reforma estableció que los asuntos que se encontraran en trámite deberían resolverse conforme a esas nuevas disposiciones. En este punto se determinó, con nueve votos a favor, que esto se estudiaría hasta el momento en que se analizara el apartado de causas de improcedencia.
De tal manera que se continuó el análisis del caso y la discusión se centró en el cuestionamiento de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad a partir del análisis de la legitimación de los partidos políticos promoventes, ya que el proyecto de sentencia propuesto por el ministro González Alcántara proponía que el decreto de reformas constitucionales impugnado si podía ser calificado como una ley federal de carácter electoral. Esto es, que la Constitución sí puede ser catalogada como una norma general o una ley en sentido amplio y al referirse a la materia electoral, los partidos políticos promoventes contaban con legitimación para promover las acciones.
Veamos sobre este punto qué pasó con los seis ministros a los que hemos hecho alusión y, cabe señalar que nos centramos en estos ministros dado que el resto no se había pronunciado sobre el tema.
El ministro Pérez Dayán expresó su posición y se hizo cargo de los precedentes, específicamente de los recursos de reclamación 8 y 9, ambos de 2016. Señaló que, en su opinión, en determinados casos la Suprema sí puede analizar el procedimiento de reformas a la Constitución a efecto de revisar que ese procedimiento previsto en los artículos 135, 71 y 72 constitucionales, se llevó a cabo de manera adecuada y, por tanto, dio como resultado una reforma constitucional.
Sin embargo, señaló que siguen vigentes las razones de los recursos de reclamación citados en el sentido de que las normas de la Constitución no pueden ser consideradas electorales y que las acciones de inconstitucionalidad no son la vía idónea para analizar reformas al texto constitucional. Por lo que, en ese sentido, a pesar de que el proyecto proponía una nueva reflexión e interpretación, no la compartía y, por tanto, los partidos políticos promoventes de las acciones de inconstitucionalidad no tenían legitimación para promoverlas, por lo que la acción de inconstitucionalidad debía considerarse improcedente y sobreseerse.
Así, el ministro Pérez Dayán fue consistente en sus palabras con sus posiciones y opiniones anteriores, pero al momento de que se tomó la votación, votó con el sentido del proyecto, únicamente por lo que se refería a la legitimación de los partidos políticos, ya que formó parte de los ocho votos que se obtuvieron al tomar la votación.
El ministro Aguilar Morales, por su parte, haciéndose cargo de los precedentes y de sus opiniones y votaciones anteriores, señaló que sí era posible el análisis de violaciones al procedimiento de reforma constitucional para verificar que se haya observado el artículo 135 constitucional. Al referirse a los recursos de reclamación dijo que, si bien en aquel momento compartió dichos proyectos, también indicó que en casos extremos donde se advirtiera que una supuesta reforma constitucional no siguió los procedimientos previstos por el artículo 135 constitucional, consideraría que lo impugnado no era propiamente una norma constitucional y, por tanto, resultarían procedentes para su análisis los medios de control de constitucionalidad. De este modo, el ministro Aguilar optó por aceptar la nueva reflexión propuesta en el proyecto del ministro González Alcántara, dando las razones de esta nueva posición.2
El ministro Gutiérrez Ortiz Mena señaló que estaba a favor de la propuesta del proyecto, máxime que él había votado en contra de lo resuelto en los recursos de reclamación 8 y 9 de 2016, en los que señaló que no era manifiesta ni indudable la improcedencia y que no debían desecharse las acciones de inconstitucionalidad en aquella ocasión. El ministro Gutiérrez fue consistente con sus votaciones anteriores.
El ministro Pardo Rebolledo señaló que compartía que los partidos políticos promoventes tienen legitimación para promover las acciones de inconstitucionalidad tal como lo propone el proyecto de resolución. En cuanto a los precedentes relativos a los recursos de reclamación 8 y 9 de 2016 señaló esencialmente dos cuestiones: a) que en la discusión de dichos asuntos había señalado que, en ciertos casos, estaba abierta la posibilidad de impugnar en una acción de inconstitucionalidad cuestiones relativas al procedimiento de reforma de la Constitución para analizar si se siguió el procedimiento previsto en el 135 constitucional; a su vez, b) que dichos recursos se fallaron en un contexto distinto al actual, indicó que en este momento, nos encontramos en un contexto en el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ya ha hecho pronunciamientos en el sentido de que ciertos preceptos de nuestra Constitución son inconvencionales o no son compatibles con la Convención Americana de los Derechos Humanos, por lo que ahora la Suprema Corte debía analizar estos planteamientos bajo esta nueva lógica.
Señaló además que si bien, él había apoyado en su momento, el tema de las restricciones constitucionales, en este momento y ante el cambio de contexto, le parecía que ahora los jueces mexicanos deben llevar a cabo un control de convencionalidad ex officio en un modelo de control difuso de la constitucionalidad de conformidad con los criterios de la Corte Interamericana, por lo que compartía la propuesta del proyecto como una nueva reflexión. De este modo, el ministro Pardo, optó por aceptar la nueva reflexión propuesta en el proyecto del ministro González Alcántara, dando las razones de esta nueva posición.
La ministra Piña Hernández Piña señaló que estaba a favor de la propuesta, que los partidos políticos tenían legitimación para promover las acciones de inconstitucionalidad, porque éstas proceden contra normas generales electorales y en el caso, estamos ante una norma general en materia electoral de rango constitucional. Por ello, consideró incluso que estaban legitimados todos los partidos políticos promoventes, incluso el partido con registro local, así como la minoría parlamentaria del Congreso del estado de Zacatecas ya que éste órgano había intervenido en el procedimiento de reforma constitucional previsto en el artículo 135 constitucional. De este modo, la ministra Piña también cambió de opinión en relación con el precedente de los recursos de reclamación, justificando las razones para ello.3
Los ministros Laynez Potisek y Ríos Farjat no emitieron opinión alguna y sólo votaron a favor de la propuesta del proyecto. En el caso de la ministra Ríos no es posible hacer cuestionamiento alguno ya que es la primera vez que se pronuncia sobre el tema. Sin embargo, en el caso del ministro Laynez sí resulta cuestionable su falta de opinión, máxime que él fue el ministro instructor en las acciones de inconstitucionalidad que dieron origen a los recursos de reclamación 8 y 9 de 2016. El decidió desechar por notoria improcedencia las acciones de inconstitucionalidad y, posteriormente, votó a favor de confirmar el desechamiento en los citados recursos de reclamación. Por ello, resulta cuestionable su falta de opinión y de justificación de su cambio de criterio.
Estas opiniones tuvieron como resultado una votación mayoritaria de ocho votos por considerar que los partidos políticos promoventes tenían la legitimación necesaria para impugnar las reformas constitucionales. Votaron a favor los ministros González Alcántara (ponente), Aguilar Morales, Gutiérrez Ortiz Mena, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Pérez Dayan, Ríos Farjat y Laynez Potisek. Votaron en contra las ministras Ortiz Ahlf, Batres Guadarrama y Esquivel Mossa.
Como resultado de esta votación siguió el análisis y se sometió a discusión el apartado de causas de improcedencia. En esta discusión los ministros se posicionaron, en síntesis, en los siguientes términos:
a) La ministra Ríos Farjat señaló que sí se puede analizar la reforma constitucional cuando se estén modificando las cláusulas pétreas.
b) El ministro Aguilar Morales señaló que se puede analizar la reforma constitucional impugnada en la vía de acción de inconstitucionalidad porque se está tocando uno de los principios fundamentales del orden jurídico nacional, el principio de división de poderes, y se está modificando a uno de los poderes de la Unión, el Poder Judicial, trastocándose su autonomía e independencia.
c) El ministro Gutiérrez Ortiz Mena señaló que son procedentes las acciones de inconstitucionalidad, porque la reforma impugnada es un caso de sustitución de la Constitución y no un caso de mera reforma o adición, ya que se están eliminado contenidos sustanciales del texto constitucional, al modificarse y trastocarse las condiciones de independencia y autonomía de los poderes judiciales, con lo que se vulnera la división de poderes.
d) El ministro Laynez, hasta este momento decidió participar, y señaló que cuando se pronunció en los precedentes citados de los recursos de reclamación retomó la posición mayoritaria puesto que, en ese momento, recién había sido nombrado ministro, pero que había dejado muy en claro que se trataba de temas muy delicados. Posteriormente hizo alusión al momento en que se discutió la diversa acción de inconstitucionalidad relativa al tema de la inconvencionalidad de la prisión preventiva oficiosa para el caso de ciertos delitos fiscales en donde señaló que se trataba de un tema muy delicado y que ameritaba mucha reflexión. En esa ocasión señaló que respetaba mucho la posición de quienes dijeron que no se podía revisar la Constitución, pero que creía que la reflexión de este tema estaba pendiente y se requería de un análisis profundo que hasta ese momento no había sido necesario pronunciarse porque esa acción de inconstitucionalidad no se refería al análisis de reformas constitucionales. Ya en este caso específico, esencialmente, señaló que, en su opinión, el órgano reformador de la Constitución sí tiene límites y por tanto si se pueden revisar en esta vía de control constitucional las reformas a la Constitución.
e) El ministro Pérez Dayán volvió a sostener que estaba de acuerdo con las razones de los precedentes y reiteró que no le correspondía a la Corte analizar los cambios o reformas a la Constitución, que si bien, la reforma impugnada era una reforma irresponsable e insensata, eso no le daba facultades a la Suprema Corte para analizar estas reformas constitucionales.
f) La ministra Piña Hernández señaló que, en su opinión, no existe el órgano constituyente permanente con una soberanía ilimitada, no existe en el país ningún órgano que esté por encima de la Constitución, hay límites, ningún órgano puede pasar por encima de la Constitución ni derogar los principios fundamentales que nos definen como una república federal, laica, democrática con derechos humanos y con división de poderes, por lo que las acciones de inconstitucionalidad sí eran procedentes para analizar las reformas constitucionales impugnadas ya que se estaba presentando el efecto de sustitución de la Constitución y no de reforma o modificación, además, señaló que también se debía revisar si el procedimiento del artículo 135 constitucional se observó o no. De este modo concluyó que todos los órganos intervinientes en el procedimiento de reforma constitucional tienen límites y pueden ser revisados por la SCJN en las vías de control constitucional.
Se consideró suficientemente discutido el asunto y se tomó votación. Se obtuvieron siete votos de los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántar, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Piña Hernández por la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad. Votaron en contra las ministras Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf y Batres Guadarrama, así como el ministro Pérez Dayán.
Con motivo de este resultado la ministra Piña Hernández preguntó si sostendrían su votación para el fondo del asunto y ello llevó a la siguiente pregunta ¿Se requieren seis u ocho votos para declarar la invalidez de la norma constitucional impugnada? Hicieron un receso, retomaron la votación y por mayoría de seis votos de los ministros Esquivel Mossa, Ortiz Ahlf, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Batres Guadarrama y Pérez Dayán se determinó que se requerían ocho votos para declarar la invalidez, por lo que las acciones de inconstitucionalidad se desestimaron al no alcanzarse la mayoría calificada requerida. Los ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Ríos Farjat, Laynez Potisek y Piña Hernández consideraron que sólo se requerían seis votos. El que se hayan desestimado las acciones de inconstitucionalidad implica que no existe ningún pronunciamiento de la Suprema Corte al respecto y, por tanto, la reforma impugnada sigue vigente en el orden jurídico.
Pues bien, como se dijo desde el inicio de este comentario, este ejercicio de análisis únicamente tiene como objetivo hacer un estudio de la consistencia de las votaciones de los ministros integrantes de la Suprema Corte y dar cuenta de las razones que justificaron el cambio de criterio con motivo de nuevas reflexiones, independientemente de si consideramos que las razones dadas para ello son correctas o no, así como narrar lo que pasó el día de ayer en la sesión de pleno de la Suprema Corte.
Laura P. Rojas Zamudio. Investigadora asociada del Instituto para el Fortalecimiento del Estado de Derecho (IFED).
1 Si bien existen dos precedentes previos, la controversia constitucional 82/2001 y la acción de inconstitucionalidad 168/2007 y sus acumuladas, son muy antiguos y considero que no tiene caso referirlos aquí dado que los ministros integrantes del Tribunal Pleno de la SCJN que los fallaron, ya no se encuentran en la integración actual de dicho órgano. Solo señalaré que en ambos precedentes se dijo que estos medios de control constitucional resultaban improcedentes para analizar reformas a la CPEUM.
2 Recordemos que el ministro Aguilar solo participó en la resolución del recurso de reclamación a/2016-AI en la sesión de 2 de mayo de 2016.
3 Recordemos que la ministra Piña Hernández fue la ponente en los precedentes de los recursos de reclamación aludidos.