Antes del martes 5 de noviembre, cuando se discutió el proyecto de sentencia presentado por la ponencia del ministro González Alcántara, existían grandes ánimos dentro de buena parte del gremio jurídico en torno a lo que resolvería ese día la Suprema Corte de Justicia sobre las acciones de inconstitucionalidad que se presentaron en contra de la reforma judicial.1 Sin embargo, después de una sesión de casi siete horas —contando su tiempo de receso—, el entusiasmo ceso fulminante.
Esto fue así ya que la Corte ni siquiera decidió analizar el fondo del asunto, esto es, si la reforma judicial era válida o no. La Corte determinó que para invalidar una reforma constitucional se necesitan ocho votos (de once) y, en este sentido, cuatro de sus integrantes adelantaron que no se pronunciarían sobre el fondo. La implicación fue clara: no sería posible lograr los ocho votos y, por tanto, la Corte desestimó las acciones de inconstitucionalidad en cuestión.
Esta decisión ha sido ampliamente analizada (y criticada), incluido por supuesto en este mismo espacio. Por ejemplo, Laura Rojas Zamudio hizo una muy detallada radiografía de las posiciones de las y los ministros y su congruencia con decisiones previas.
No obstante, más allá de esta determinación en particular, conviene preguntarse: ¿si este asunto fue la última oportunidad de la Corte para pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad de la reforma judicial? En este texto abordo precisamente esta interrogante, con el propósito de evaluar en qué medida la reforma aún podría ser impugnada a través de juicios de amparo y controversias constitucionales.
Una primera vía: el juicio de amparo
Aunque los pronunciamientos de la Corte no son homogéneos, una revisión de los más importantes precedentes muestra que el juicio de amparo sí podría ser una vía para controvertir una reforma constitucional como la judicial. Veamos.
El 3 de noviembre de 2009, en el amparo en revisión 186/2008, el Pleno de la Suprema Corte determinó que no es posible asimilar al poder reformador de la Constitución con el poder constituyente. Por un lado, la Corte razonó que este último debe concebirse como un poder soberano e ilimitado, el cual no está sujeto a los límites del ordenamiento constitucional. El poder constituyente es ejercido como una fuerza externa a cualquier sistema u orden jurídico vigente, por lo que su actuación es determinada mediante un proceso revolucionario, tal como sucedió en el caso de la Revolución mexicana, que es el antecedente político de la Constitución de 1917.
Por otro lado, la Corte sostuvo que el poder reformador es un órgano regulado y previsto en la Constitución, y que es precisamente el texto constitucional el que establece sus facultades y límites. Al ser un poder constituido y limitado, la Corte consideró jurídica y constitucionalmente necesario que en un Estado constitucional se establezcan medios de control, por medio de los cuales se analicen la validez de las reformas que se aparten de las reglas que establece la propia Constitución. Así, en dicho asunto el Pleno reconoció que sí era admisible impugnar el procedimiento legislativo que le da origen a una reforma constitucional2 -dicho criterio fue reiterado en el amparo en revisión 737/2012-.
Posteriormente, en la sesión de 3 de septiembre de 2013, esta tesis fue citada por la propia Corte al resolver la contradicción de tesis 293/2011,3 en la cual se determinó que, a raíz de la reforma constitucional en materia de derechos humanos 2011, el principio pro persona debe entenderse como un criterio hermenéutico otorgado por el poder reformador como elemento armonizador y dinámico para la interpretación y aplicación de normas de derechos humanos. Así, en este asunto la Corte determinó que las normas de derechos humanos contenidas tanto en la Constitución, como en los tratados internacionales de los que México es parte, constituyen el parámetro de regularidad constitucional, el cual sirve para dar coherencia y unidad al ordenamiento jurídico en casos de antinomias o lagunas normativas. En ese sentido, el parámetro sirve como una herramienta que permite determinar la validez de las normas jurídicas en general —no sólo leyes federales o generales, cualquier norma, incluida las propias normas constitucionales— dentro del ordenamiento jurídico mexicano.
Poco después, en la sesión de 9 de septiembre de 2013, el Pleno de la Corte, al resolver la contradicción de tesis 21/2011, sostuvo que el principio de supremacía constitucional tiene dos vertientes: (1) una relativa al sistema de fuentes y de jerarquía normativa, esto es, la supremacía constitucional en el sentido clásico; y (2) otra relacionada con la protección coherente de una unidad de principios objetivos del ordenamiento jurídico mediante el principio de mayor protección de los derechos humanos. Esta distinción es importante ya que, permite a la Corte separarse de una visión de corte formalista, en torno a únicamente visualizar a nuestro ordenamiento como un conjunto de principios y reglas, y transitar hacia una visión que le permita reconocer un núcleo duro a nuestro orden jurídico. Es decir, reconocer que hay ciertas porciones normativas en nuestra Constitución que, evidentemente, el constituyente las visualizó como vitales para el funcionamiento de nuestra democracia constitucional.
Posteriormente, en la sesión de 18 de octubre de 2017, la Primera Sala de la Suprema Corte determinó, al resolver el amparo en revisión 952/2016, que, con motivo de la reforma constitucional de junio de 2011, el juicio de amparo se ha redimensionado cualitativamente como un juicio de control constitucional especializado en la protección de derechos humanos. En ese contexto, la Primera Sala razonó que las personas pueden acudir al juicio de amparo para alegar violaciones a la parte orgánica de la Constitución, entendiéndose que esto incluye no sólo afectaciones al modelo federal, sino también violaciones competenciales entre los poderes u órganos constitucionales autónomos, siempre y cuando se encuentren cumplidos los requisitos referentes al grado de afectación exigible.4
Ahora bien, lo cierto es que también han existido sentencias de la Corte que no necesariamente han coincidido con este tipo de aproximaciones que abren la puerta a la impugnación de reformas constitucionales. Por ejemplo, en la sesión del 12 de febrero de 2014, al resolver el amparo directo en revisión 4267/2013, la Segunda Sala de la Suprema Corte determinó que, de acuerdo con el artículo 61, fracción I, de la Ley de Amparo,5 todo juicio de amparo en el que se impugne un procedimiento de adición o reformas a la Constitución general deberá declararse como improcedente.
El recuento que he realizado nos permite visualizar que la Suprema Corte ha sostenido criterios por demás importantes sobre: (i) el carácter que tiene el poder reformador y las diferencias que este poder constituido guarda respecto del poder constituyente; (ii) la importancia de la reforma constitucional en materia de derechos humanos y como éstas generaron un nuevo parámetro de regularidad constitucional, el cual que funge como herramienta que valida cualquier norma de nuestro ordenamiento jurídico; y (iii) el carácter que ha asumido el juicio de amparo como medio de control constitucional especializado en la protección de derechos humanos, no sólo en aquellas afectaciones que solamente vulneran la esfera jurídica del individuo, sino también aquellas que afectan el modelo federal y violaciones competenciales entre los poderes u órganos constitucionales autónomos.
Así, si bien existe un criterio en sentido contrario de la Segunda Sala, que opta por declarar la improcedencia, también es cierto tanto el Pleno como la Primera Sala se han enfocado en garantizar el principio de progresividad bajo sentencias que generen un efecto protector más amplio. Conviene ahora, analizar algunos criterios relevantes en materia de controversias constitucionales
Una segunda vía: las controversias constitucionales
Si bien han existido pronunciamientos expresos en torno a la improcedencia de las controversias constitucionales contra reformas constitucionales, lo cierto es que: (i) la acotación hecha en la controversia 48/2001 es relevante a la luz de lo expresado por el ministro Ortiz Mena al discutir la acción de inconstitucionalidad 164/2024 y sus acumuladas; (ii) la Corte no tiene una línea jurisprudencial definida en la materia; y (iii) el criterio que declaró la improcedencia fue en períodos previos a los ministros que hoy se encuentran en funciones y previo a múltiples reformas constitucionales.
Por otro lado, la Suprema Corte sí ha sostenido reiterados criterios relevantes en materia de la división de poderes y el principio de división funcional de competencias. Como se verá, la Corte ha sostenido que tiene dos tareas esenciales, las cuales son proteger el principio de división funcionales de competencias, mediante un test ad hoc para determinar el nivel de transgresiones a este principio, así como la protección del principio de división de poderes, mediante el reconocimiento de prohibiciones implícitas de carácter constitucional.
Así, al resolver la controversia constitucional 48/2001, el Pleno determinó que derivado de la exposición de motivos de la reforma constitucional de 1994, se infiere que la intención del poder reformador de la Constitución fue la de ampliar las facultades de la Corte y el número de órganos legitimados para promover controversias constitucionales. Esto con la finalidad de comprender la variedad de conflictos entre distintos órganos federales, locales y municipales, atendiendo al principio de división de poderes.
Sin embargo, bajo el artículo 105, fracción I, constitucional, la Corte señaló en ese asunto que, los órganos legitimados en ese medio de control constitucional únicamente pueden hacer valer actos o disposiciones generales que estén en conflicto o contraríen a la Constitución. Lo cual, a consideración de la Corte en ese momento, únicamente comprende los actos propiamente dichos y las leyes y los reglamentos federales, locales y municipales, más no a las reformas y adiciones constitucionales ni el proceso que les de origen.
Al resolver la controversia constitucional 35/2000, el Pleno determinó que el artículo 116 de la Constitución prevé tres mandatos prohibitivos a los poderes públicos de las entidades federativas para que respeten el principio de división de poderes: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros.6
En la sentencia de la controversia constitucional 31/2006, la Corte definió criterios sobre el principio de división funcional de competencias. Interpretó el artículo 122, párrafo sexto, de la Constitución para establecer que la distribución de competencias entre los poderes de la Unión y las autoridades locales del entonces Distrito Federal se rige por dos aspectos clave. Primero, que dicho principio se desarrolla mediante la asignación expresa de competencias a través del pacto federal; segundo, que las autoridades sólo pueden realizar los actos previstos explícitamente en el ordenamiento jurídico, ya que todo lo no facultado expresamente está prohibido.
Asimismo, para determinar si este principio se ha transgredido, se debe: (i) encuadrar la competencia ejercida y cuestionada; (ii) ubicar si el acto ejercido es facultad de los poderes federales o de las autoridades locales, esto es, si se respetó a la delimitación constitucional y estatutaria de la esfera competencial de las autoridades, y (iii) analizar si el órgano o poder que ejerció la competencia que le correspondía lo hizo sin violentar la esfera de competencias que otros órganos o poderes del mismo ámbito tienen previstas para el ejercicio de sus funciones. Finalmente, lo anterior permite determinar si se viola o no alguna de las tres prohibiciones (la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación).7
Bajo lo anterior, es posible identificar que, la Corte desde hace décadas ha tenido una clara intención de fortalecer a la controversia constitucional como un medio para delimitar tanto los actos de los poderes públicos federales como los locales, así como proteger el sistema de pesos y contrapesos que es indispensable en una democracia constitucional. Esto ha sido posible gracias a la articulación de un test ad hoc que permite una mayor efectividad a la hora de identificar una violación al principio de división funcional de competencias y a las prohibiciones implícitas que protegen el pacto federal.
A manera de conclusión
Este análisis muestra que tanto el juicio de amparo como las controversias constitucionales podrían ser una vía para revisar la regularidad de una reforma constitucional. Aunque podría parecer que lo señalado es inaplicable al caso concreto debido a la reforma constitucional publicada en octubre de este año, que modificó el artículo 105 de la Constitución para prohibir la impugnación de adiciones o reformas constitucionales a través de este medio de control, lo cierto es que, como señaló el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, dicha reforma no representa un obstáculo absoluto para la procedencia del caso, sino una delimitación de la competencia del tribunal constitucional.8 Es decir, este ministro propone que nuestra Corte, acudiendo al llamado test de sustitución de la Constitución, el cual ha sido adoptado por el Tribunal Constitucional colombiano,9 realice una distinción entre cuando el poder reformador de la Constitución intente una sustitución constitucional respecto de meras adiciones o reformas a la Constitución.
Dicha delimitación implicaría que la Corte reconociera que, cuando se está ante un supuesto en el que fuera en contra de alguno de los contenidos esenciales impuestos por el poder constituyente, nuestro tribunal constitucional estaría facultado para hacer una revisión sustantiva de dicho procedimiento de sustitución constitucional, entendiendo que los elementos esenciales de la Constitución no podrán ser modificados por el poder reformador.
En conclusión, aunque los eventos del pasado 5 de noviembre generaron escepticismo sobre el futuro entre quienes estudiamos y ejercemos el derecho, especialmente para aquellos que veíamos en la carrera judicial una parte esencial de nuestro proyecto de vida antes de la reforma constitucional del 15 de septiembre de 2024, la discusión en la Suprema Corte está lejos de concluir. Como se ha intentado demostrar en los párrafos anteriores, nuestro tribunal constitucional cuenta con diversos criterios que eventualmente podrían servir para revisar la reforma constitucional, ya sea a través de juicio de amparo o de controversias constitucionales.
Miguel Ángel Arroyo Álvarez. Tesista de la Facultad de Derecho de la UNAM. Colaborador de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
1 Esto es, el proyecto presentado en la acción de inconstitucionalidad 164/2024 y sus acumuladas.
2 Dicho criterio dio lugar a la tesis aislada P.LXXV/2009 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 14 del Tomo XXX (diciembre de 2009) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN. EL PROCEDIMIENTO REFORMATORIO RELATIVO DE ESTE ÓRGANO CON FACULTADES LIMITADAS, ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL CONSTITUCIONAL.”
3 Esta contradicción se derivó de los Amparos Directos 344/2008 y 623/2008,
4 Dicho criterio dio lugar a la tesis aislada 1a. CCCX/2018 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 355 del Libro 61(diciembre de 2018) de la Gaceta Semanario Judicial de la Federación, de rubro: “PARTE ORGÁNICA DE LA CONSTITUCIÓN. ES APTA PARA INVOCARSE COMO PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO DE AMPARO.”
5 Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
I. Contra adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
[…]
6 Dicho criterio dio lugar a la jurisprudencia P./J. 80/2004, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1122 del Tomo XX (septiembre de 2004) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.”
7 Dicho criterio dio lugar a la jurisprudencia P./J. 23/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1648 del Tomo XXV (mayo de 2007) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “PRINCIPIO DE DIVISIÓN FUNCIONAL DE COMPETENCIAS. PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR SU TRANSGRESIÓN.”
8 Véase el contenido de la versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el 5 de noviembre del presente año, p. 109. Consultable aquí.
9 Véase: Sentencia C-551 de 2003.