Reclamación de daños: la asignatura pendiente de la política de competencia en México
La reforma constitucional aprobada en diciembre de 2024 en materia de simplificación orgánica —que extinguió la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) como órgano constitucional autónomo, integrándola a la administración pública federal como un organismo descentralizado adscrito a la Secretaría de Economía—, abrió una gran oportunidad para fortalecer la política de competencia en México.
En efecto, estamos ante una coyuntura propicia para la revisión del marco normativo de competencia, con el objetivo de enderezarlo con miras a que cumpla sus fines constitucionales; esto es, que sea un instrumento eficiente para proteger el proceso de libre concurrencia.
El nuevo diseño institucional exige modificaciones importantes a la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), no sólo para armonizarla con la reforma constitucional, sino también para superar aquellos vicios que han limitado su alcance.
Entre tales vicios destaca la deficiente regulación de la reclamación de daños y perjuicios por prácticas anticompetitivas, figura que permite a los afectados demandar la responsabilidad civil a los infractores de la LFCE. Esto es, si un agente económico realiza conductas que restringen el proceso de competencia, debe ser sancionado por la vía administrativa, pero también debe asumir su responsabilidad civil y reparar el daño causado.
Recordemos que la responsabilidad civil establece que quien, obrando de manera ilícita, cause un daño a otro, tiene el deber de reparar dicho daño. En el ámbito de la competencia económica, esto se traduce en:
- Las prácticas anticompetitivas constituyen un ilícito conforme a la LFCE.
- Dichas prácticas causan daños a terceros.
- Quien cause dicho daño debe repararlo.
A pesar de preverse en el artículo 134 de la LFCE[1] la posibilidad de que las personas que hayan sufrido daños a causa de una práctica anticompetitiva los reclamen en la vía civil, éste para efectos prácticos ha sido letra muerta pues pocos han sido los casos en que se ha utilizado.
Esto se debe, en buena medida, a los vicios que aquejan a dicha disposición, ya que se adopta, sin los ajustes necesarios, el estándar que exige la legislación civil para la procedencia de este tipo de reclamos, lo cual no es acorde con la materia de competencia económica. Mas, como veremos ahora, estos vicios podrían superarse en la inminente reforma a la LFCE.
I. Realidades del diseño de la reclamación de daños
En México, la política de competencia ha adoptado un enfoque predominantemente administrativo, siendo tarea exclusiva del Estado investigar y sancionar a los agentes económicos que incurren en infracciones a la LFCE. Esto implica que ha perdido un poderoso aliado en su aplicación o enforcement: la reclamación de daños.
Es decir, las sanciones impuestas por la autoridad de competencia no tienen un carácter compensatorio, sino punitivo. Esto significa que los perjudicados por una práctica anticompetitiva no reciben resarcimiento alguno.
Un caso ilustrativo es la resolución dictada por Cofece en octubre de 2024, a través de la cual sancionó a la Asociación Mexicana de Empresarios Gasolineros y a sus directivos por haber manipulado los precios de expendio de gasolina al público entre 2014 y 2021.
La multa impuesta ascendió a más de 437 millones de pesos, una de las más altas en la historia de la Cofece. Aunque modesta frente al impacto económico ocasionado a consumidores y otros participantes del mercado, quienes no recibieron compensación alguna. A pesar de que desde 1992, se contempla la posibilidad de reclamar daños a través de una acción indemnizatoria, pero -como hemos apuntado- los vicios en el diseño de esta figura impiden su ejercicio adecuado.
No es casualidad que, en más de tres décadas, sólo se hayan presentado cuatro acciones indemnizatorias por prácticas anticompetitivas. Tres de ellas no prosperaron y sólo un caso reciente —resuelto en 2024— derivó en una condena para justo la reparación de daños.[2]
Esta cifra, por sí sola, nos obliga a preguntarnos: ¿por qué no se presentan o no prosperan las reclamaciones de daños en materia de competencia?
La respuesta se obtiene de la lectura en sí del artículo 134 de la LFCE que establece cuándo y cómo se pueden reclamar daños.
De entrada, exige que la resolución que dicte la Comisión quede firme. Es decir, se podrán reclamar daños hasta que, en su caso, se confirme la resolución que dicte Cofece en sede judicial o no se impugne por el o los agentes económicos sancionados. Esto se debe a que la resolución que acredita la responsabilidad de los agentes económicos configura el documento punto de partida de la acción resarcitoria.
Pero esto no constituye la razón por la cual la norma resulta ineficaz. El verdadero problema radica en la figura de la prescripción para la reclamación, ya que el artículo 134 de la LFCE vigente señala que ésta se interrumpirá con el acuerdo de inicio de la investigación de que se trate.
Esta regulación asume que ya se causó un daño con motivo de una práctica anticompetitiva, pues sino no podría hablarse de prescripción. Sin embargo, en materia de competencia económica, no es posible afirmar la existencia de daños sin que Cofece determine una infracción a la LFCE como hecho generador del daño.
En breve: si Cofece es la única autoridad competente para determinar prácticas anticompetitivas —seguido el procedimiento previsto en la LFCE—, antes de la resolución que ésta emita, no puede afirmarse la existencia de daños generados por estas conductas ilícitas.
Por tanto, para que pueda computarse el plazo para el reclamo de daños o, en su defecto, computar su prescripción —conforme a la legislación civil—[3], es necesario que primero se emita el documento fundante de la acción; esto es, la resolución definitiva de Cofece.
Esta construcción deficiente del estándar para el reclamo de daños de la LFCE ha inhibido su ejercicio, pues no es claro quien se encuentra legitimado y en oportunidad para ejercer la acción.
Esto resulta en particular preocupante no sólo por la ineficacia de la norma, sino también porque implica una posible violación de derechos fundamentales, como el derecho a la tutela judicial efectiva, a la reparación integral del daño y el de acceso a mercados competitivos.[4]
II. Oportunidad para fortalecer la reclamación de daños
Pero con independencia de las deficiencias antes señaladas, existen desafíos al plantear el fortalecimiento de la reclamación de daños en materia de competencia económica. Identificar a los afectados, acreditar el nexo causal entre la práctica y el daño, establecer un estándar probatorio adecuado y valorar las pruebas para cuantificar e individualizar el daño es más complejo que en otras acciones indemnizatorias.
Por ello, es importante el diseño de un sistema de reclamación de daños ad hoc para la materia de competencia económica que no busque adoptar en automático el estándar de responsabilidad civil tradicional.
Esto no sólo permitirá que los afectados sean compensados, sino también podría convertirse en una herramienta, disponible tanto para la autoridad de competencia como para los particulares, de inhibir la comisión de prácticas anticompetitivas.
Por ello, la inminente reforma a la LFCE representa una gran oportunidad para fortalecer esta herramienta de la política de competencia.
En la iniciativa de reforma a la LFCE propuesta por la presidenta Sheinbaum, publicada en la Gaceta del Senado el pasado 25 de abril, se proponen ajustes al artículo 134 de la LFCE. Los cuales no solucionan el problema de prescripción y crean uno nuevo, pues se modifica el momento a partir del cual puede ejercerse la reclamación; a saber: una vez que la autoridad de competencia emita su resolución.
Esto significa que podrá reclamarse responsabilidad civil a los agentes económicos sin que la resolución dictada en sede administrativa haya quedado firme, en tanto puede combatirse, en términos del artículo 28 constitucional, a través del juicio de amparo indirecto.
Dicha modificación podría configurar un nuevo obstáculo para la reclamación de daños, además de implicar violaciones en clave de seguridad jurídica para los infractores, ya que la resolución de la Comisión no sería cosa juzgada mientras su constitucionalidad no se confirme por el Poder Judicial de la Federación.
No obstante, consideramos acertado que esta iniciativa contemple el reconocimiento expreso de la legitimación de la autoridad de competencia para interponer acciones judiciales por los daños generados como consecuencia de una práctica monopólica o concentración ilícita. Esto permitirá un ejercicio más activo de esta vía, impulsado por la propia autoridad de la materia.
La reforma propuesta al artículo 134 de la LFCE demuestra el interés detrás de esta importante herramienta, pero debe aprovecharse la oportunidad para superar los obstáculos que la norma vigente impone para la reclamación de daños.
La efectividad de esta herramienta no sólo permitiría el acceso a una justicia compensatoria, sino también la disuasión en la comisión de las prácticas tipificadas por la LFCE. El riesgo de una doble responsabilidad —administrativa y civil— para los infractores podría funcionar como un poderoso incentivo para respetar las reglas del juego competitivo.
Un claro ejemplo de este beneficio es la experiencia de los Estados Unidos de América, donde entre el 90% y 95% de los casos en los que se investigan prácticas monopólicas inician por acciones privadas. Esto demuestra que la responsabilidad civil no sólo permite la reparación de daños, sino también incentiva a los particulares a participar en la detección, denuncia y sanción de conductas anticompetitivas.
La posibilidad de que coexistan acciones por daños a la par del procedimiento administrativo ofrece oportunidades importantes, pero la efectividad de este sistema depende en gran medida de su diseño.
Si el proceso para interponer una acción indemnizatoria resulta complicado, costoso e incierto, su éxito es cuestionable.
III. Conclusión
En México, paradójicamente, se ha consolidado un “monopolio” en la conducción de la política de competencia económica: la autoridad se ha convertido en el actor “preponderante”, mientras que los particulares ocupan una posición pasiva de sujetos regulados. Esta centralización ha limitado el potencial de esta política, al impedir que la ciudadanía participe en su vigilancia.
La reclamación de daños por prácticas anticompetitivas no debe entenderse como una alternativa al régimen de responsabilidad administrativa, sino como un mecanismo complementario. Al elevar el costo esperado de incurrir en una infracción —como resultado de sumar a la sanción administrativa una indemnización civil— se refuerza el efecto disuasorio y preventivo de la política de competencia.
La coyuntura actual ofrece una oportunidad de robustecer la reclamación de daños como herramienta de disuasión y para dotar de seriedad a las consecuencias que una práctica monopólica o concentración ilícita generan, no solo en la eficiencia de los mercados sino también a los consumidores.
Contar con un mecanismo efectivo para reclamar daños derivados de estas prácticas contribuirá a propiciar una política de competencia más estratégica, ágil y efectiva. Y, al mismo tiempo, reforzaría el nuevo paradigma de libre concurrencia en México: construir mercados que funjan como un medio para contribuir al desarrollo de nuestro país y al bienestar de las y los mexicanos.
En tiempos de transformación institucional, fortalecer esta dimensión de la política de competencia económica no es sólo oportuno, sino impostergable.
Tania Manzur Hasbun. Licenciada en derecho por la Universidad Iberoamericana (IBERO). Asociada senior en Conesa & Moreno Abogados (C&MA).
Dan Lupa Mendlovic. Egresado de la licenciatura en derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Abogado en Conesa & Moreno Abogados (C&MA).
[1]Artículo 134. Aquellas personas que hayan sufrido daños o perjuicios a causa de una práctica monopólica o una concentración ilícita podrán interponer las acciones judiciales en defensa de sus derechos ante los tribunales especializados en materia de competencia económica, radiodifusión y telecomunicaciones hasta que la resolución de la Comisión haya quedado firme.
El plazo de prescripción para reclamar el pago de daños y perjuicios se interrumpirá con el acuerdo de inicio de investigación.
Con la resolución definitiva que se dicte en el procedimiento seguido en forma de juicio se tendrá por acreditada la ilicitud en el obrar del Agente Económico de que se trate para efectos de la acción indemnizatoria.
[2] Véase el caso de Servicio de Excelencia vs. AICM derivado del expediente administrativo DE-015-2013-I.
[3] El artículo 1161, fracción V, del Código Civil Federal señala que la responsabilidad civil proveniente de actos ilícitos que no constituyan delitos, prescribirá en dos años, contados a partir del día en que se verificaron los actos.
El artículo 584 del Código Federal de Procedimientos Civiles decreta que las acciones colectivas prescribirán a los tres años seis meses contados a partir del día en que se haya causado el daño.
[4] Aguilar Cortés, Jesús. “El papel de la reclamación de daños y perjuicios en el derecho de competencia económica en México.” Ciudad de México: Tirant Lo Blanch, 2019, pp. 37-38.