Es praxis política de cada administración imponer su visión de Estado en la Constitución. No es la excepción para esta administración que, a la fecha, ha reformado más de 55 artículos sin más límites que los formales.
Vía reforma constitucional se creó un cuerpo militar que actuaría en funciones de seguridad pública, se amplió el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa y recientemente se ha propuesto una controversial reforma en materia energética, entre otras. En este contexto de reformas y transformaciones, académicas y abogados han señalado la importancia de fijar un límite a las expresiones reformistas del poder en turno.
En la Suprema Corte, la discusión que surgió en la acción de inconstitucionalidad 130/2019, sesionada el pasado 25 de octubre de 2021, acomodó el tablero para un debate que, si bien no es nuevo, no puede considerarse concluido.
Nos referimos a la inconstitucionalidad de reformas constitucionales y la importancia de fijar criterios que resuelvan cuándo y en qué términos la Suprema Corte puede controlar —constitucional y convencionalmente— la norma constitucional.
Ilustración: Estelí Meza
Notas mínimas de la discusión
Creemos que el diálogo desde la academia puede dividirse en dos grandes bandos. Una postura considera que la Constitución contiene un núcleo esencial e intangible1 que es materia indisponible para el poder reformador de la Constitución. Esta posición considera que todos los poderes -incluyendo el reformador- deben estar sometidos a control judicial. El otro bando considera que las limitaciones del órgano reformador son de carácter político2 y que no hay jerarquía de preceptos constitucionales.3 Adicionando que, aun si la hubiera, la Suprema Corte no estaría facultada para determinar cuáles son esas clausulas supraconstitucionales que no podrían modificarse y actuarán a su vez como parámetro de validez frente a las normas constitucionales de “menor jerarquía”. Para esta ala argumentativa la Constitución y los principios que protege pueden modificarse si existe un cambio social que lo exija.
Dentro de estos dos bandos o posturas existen distintas grados, matices y un debate amplio y complejo que no pretende agotarse en este texto. Lo que aquí interesa es relatar el debate existente en el seno de la Suprema Corte y anticipar la apertura de una nueva interpretación al respecto partiendo de la nueva integración de la Corte.
¿Qué ha dicho la Suprema Corte?
En diversas ocasiones la Corte ha estudiado la posibilidad de impugnar desde la aduana formal —violaciones al proceso legislativo— como desde la aduana material —antinomias o incompatibilidad de contenidos— la inconstitucionalidad de reformas a la Constitución.
En un primer momento la Suprema Corte determinó que el juicio de amparo era procedente en contra de reformas constitucionales cuando se reclamaran violaciones al proceso legislativo. Esto lo resolvió en el amparo en revisión 2996/1996 y lo reiteró en el amparo en revisión 1334/1998.
Posteriormente, la Corte modificó su criterio en la controversia constitucional 82/2001, determinando que el poder reformador actúa soberanamente y su único límite y control es el que realiza sobre sí mismo.4 Este criterio se reiteró en el recurso de reclamación 361/2004.5
En 2008, el Pleno de la Corte sobreseyó las acciones de inconstitucionalidad 168/2007 y 169/2007, que impugnaban reformas constitucionales en materia electoral, por considerar que la acción abstracta era un medio de control de normas generales en sentido estricto y no de reformas constitucionales.6
En el amparo en revisión 186/2008, los ministros decidieron que la impugnación de reformas constitucionales no actualizaba un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, por lo que se debían admitir a trámite los juicios de amparo donde se planteara la inconstitucionalidad de reformas constitucionales.
Este criterio se revocó y, en dos amparos posteriores,7 la Corte resolvió que el juicio de amparo resultaba improcedente si se reclamaban reformas constitucionales pues “su labor no es la de someter a juicio a la Constitución, sino la de vigilar que se respete su integridad”. Además, en el razonamiento de la Corte, la concesión del amparo contra una reforma constitucional podría atentar contra del principio de relatividad de las sentencias.8 Notas de este debate encuentran eco en la jurisprudencia 3/2014 emitida por la Segunda Sala en la que resolvió que los preceptos de la Constitución deben considerarse mandatos inmunes a cualquier tipo de control jurisdiccional.9
La Corte no sólo ha sido reticente en cuanto a estudiar —formal y materialmente— la regularidad de normas constitucionales, también ha sido consistente en priorizar su contenido frente a los Tratados Internacionales.10
Desde este vaivén jurisprudencial, parecería que los preceptos constitucionales se encuentran blindados por ambos frentes. No puede argumentarse la inconvencionalidad de una restricción constitucional, ni tampoco la inconstitucionalidad de una reforma constitucional.
Sin embargo, si algo nos ha quedado claro es que el criterio de la Suprema Corte puede variar y parece que la nueva integración se prepara para retomar este debate fundamental y necesario para justicia constitucional en nuestro país.
Integraciones y votos, ¿condiciones para un nuevo debate?
No solo los criterios de la Suprema Corte han cambiado durante los años. También su integración. La actual administración ha propuesto tres ministros11 que se han posicionado someramente frente a este debate, pero que, poco a poco, comienzan a revelar sus aproximaciones. En la actual integración del pleno se pueden entrever posiciones diversas sobre la procedencia del control de reformas a la Constitución.
Comenzamos con las posiciones definidas a favor. Destacamos la posición del ministro presidente Arturo Zaldívar en el amparo en revisión 2021/2009 en el que, a través de un voto particular, defendió la procedencia de medios de control en contra de reformas constitucionales cuando se viole el proceso legislativo, sosteniendo que una reforma constitucional que no cumple con el procedimiento legislativo nunca llega a incorporarse al texto constitucional, por lo que respecto a ella no puede predicarse el principio de supremacía. Posteriormente, el Zaldívar reiteró su criterio al defender la procedencia de la acción abstracta en contra de reformas constitucionales, con la nota adicional que, en ese caso, defendió su procedencia tanto por violaciones al proceso como por transgresiones sustantivas.12
En la misma línea, el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena también ha considerado que la acción abstracta procede en contra de reformas constitucionales pues, as u entender, la impugnación no actualiza una causa manifiesta e indudable que soporte su improcedencia.13
Por su parte, el ministro Juan Luis González Alcántara, en la sesión del pasado 24 de octubre,14 sostuvo que las reformas constitucionales pueden ser materia de control a través de la acción de inconstitucional. Sin embargo, no explicó en qué casos y bajo qué condiciones.15
Esta primera aproximación nos arroja tres claras posiciones que sostienen la procedencia de la acción abstracta cuando se reclaman reformas constitucionales.
Existen otras posturas que sostienen la posibilidad de revisar reformas constitucionales únicamente en supuestos “excepcionales” de violación al proceso legislativo. Subrayamos la postura del ministro Luis María Aguilar Morales en el recurso de reclamación 9/2016 donde argumentó que solo en casos excepcionales, donde se advierta una clara violación al proceso de reforma constitucional, podría aceptarse la procedencia de la acción de inconstitucionalidad para remediar ese ilícito constitucional.
A similares conclusiones arribó el ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo argumentado que, a su entender, la Suprema Corte puede revisar el procedimiento de reformas a la Constitución cuando exista “un verdadero rompimiento del orden constitucional en la actuación del Poder Reformador”.16
Tenemos entonces cinco ministros que, por violaciones al procedimiento o transgresiones sustanciales -y con matices en cada caso-, podrían revisar la constitucionalidad de una reforma constitucional.
Del otro lado de la balanza, se encuentran los ministros Norma Lucía Piña Hernández, Alberto Pérez Dayan, Javier Laynez Potisek y José Fernando Franco González Salas. Para ellos la acción abstracta no es un medio que permita someter a la propia Constitución o su proceso de reforma a control constitucional17 pues se excedería indebidamente el objeto del medio de control (contraste entre normas generales y la Constitución). Incluso, parte de la postura sostiene que la Suprema Corte no podría controlar constitucionalmente al órgano reformador, simplemente porque no es una competencia que se le haya atribuido a la Corte desde la Constitución.18
No nos atrevemos a realizar un diagnóstico sobre la postura de las ministras Yasmín Esquivel Mossa y Margarita Ríos Farjat pues, si bien han tenido acercamientos superficiales con el tema, no se puede apreciar con claridad en que “lado” se encuentran posicionadas. Así, las posturas de los ministros pueden descomponerse esquemáticamente de la siguiente manera:
Como es obvio, ninguna de las posturas se encuentra escrita sobre piedra y los ministros y ministras pueden rectificar, matizar o modificar su criterio.
Vale destacar que al concluir el mes de noviembre de este año el ministro Franco Salas —cuya doctrina es deferente con el órgano reformador— dejará su encargo en la Corte, lo que abre la oportunidad de añadir un nuevo posicionamiento sobre el tema al pleno de de ministros. Sería interesante que el Senado aborde cuestionamientos al respecto en la comparecencia de la terna que envíe el ejecutivo federal.
Además, la Corte se alista para discutir la contradicción de tesis 105/2021 cuyo tema es, precisamente, la improcedencia del juicio de amparo cuando se reclame un decreto por el que se reforma la Constitución.19
Todo esto nos revela que, tanto por integración y corrientes, este debate no puede entenderse concluido en Pino Suarez 2.
Sergio Emanuel Delgado Fernández. Licenciado en derecho por la Universidad Iberoamericana Ciudad de México.
Gunther Hernández Bernal. Estudiante de derecho en la Universidad Panamericana, Ciudad de México.
Daniel Eduardo Torres Checa. Abogado por la Universidad Panamericana y candidato a maestro en derecho constitucional por la Escuela Libre de Derecho.
1 Al respecto, Vázquez Gómez, F. “La Suprema Corte y el poder constituyente constituido. En defensa del núcleo intangible de la Constitución”, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, No. 22, enero del 2010.
2 Esta posición la sostienen Tena Ramírez y Arteaga Nava. Lo explica Schmal, R. “¿Una reforma constitucional puede ser inconstitucional?”, IIJUNAM .
3 Schmal, R. “¿Una reforma constitucional puede ser inconstitucional?”, op. cit.
4 Controversia constitucional 82/2001, recuperada por Salazar Ugarte, P. y Alonso Beltrán, C. E. “Guardia Nacional: ¿Una reforma constitucional inconstitucional?”, Nexos, marzo 2019.
5 En el recurso de reclamación 361/2004, se resolvió que la Suprema Corte se encontraba impedida para analizar la constitucionalidad de una reforma constitucional por no contar con una facultad conferida expresamente.
6 De esta resolución derivó el criterio: P. VI/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIX, abril de 2009, p. 1100 de rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS NO PUEDE CONSIDERARSE COMO LEY NI CONFERÍRSELE UN ÁMBITO FEDERAL O LOCAL Y, MENOS AÚN, CLASIFICARSE EN UNA MATERIA EN CONCRETO, PARA LA PROCEDENCIA DE DICHA VÍA.
7 A saber, amparo en revisión 519/2008 y amparo en revisión 2021/2009.
8 Este principio sostiene que la protección del amparo únicamente puede beneficiar al quejoso que lo reclamó.
9 Tesis 2.ª/J. 3/2014, Segunda Sala, Gaceta S. J. F., Libro 3, Febrero de 2014, Tomo II, página 938 de rubro: CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. NO PUEDE REALIZARSE RESPECTO DE LOS PRECEPTOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
10 En la contradicción de tesis 293/2011, el Tribunal Pleno resolvió dos puntos relevantes: (i) no existe una relación jerárquica entre los derechos humanos previstos en la Constitución y aquellos que derivan de Tratados Internacionales, pues ambos constituyen una misma unidad; y (ii) si la Constitución prevé una restricción expresa en el ejercicio de un derecho, en atención al principio de supremacía constitucional se deberá estar a lo que indica la Ley Fundamental.
11 Nos referimos a las ministros Esquivel Mossa, Ríos Farjat, González Alcántara.
12 El ministro Arturo Zaldívar consideró que la Suprema Corte está obligada a “velar por que los poderes constituidos cumplan con los requisitos procedimentales previstos, así como a controlar que los órganos que llevan reformas constitucionales no violen derechos humanos previstos en la propia Constitución y en los tratados internacionales” Puede verse el voto particular completo aquí.
13 Así lo ha sostenido en los recursos de reclamación 8/2016 y 9/2016, resueltas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia el 28 de abril de 2016 y el 7 de mayo de 2016, respectivamente.
14 Nos referimos a la sesión del Tribunal Pleno en la que se discutió la acción de inconstitucionalidad 130/2019, el 24 de octubre de 2021.
15 En la discusión el ministro González Alcántara adelantó un voto concurrente que, a la fecha en que se presenta este texto, aún no se encuentra disponible. Asimismo, en la discusión él fue más allá al considerar que el artículo 19 Constitucional (regulación prisión preventiva oficiosa) es contrario a la Convención Americana y la Jurisprudencia sustentada por la Corte IDH. Esto implica un posicionamiento relevante de cara a la posibilidad de considerar la inconvencionalidad de restricciones constitucionales
16 Discusión Pleno de la Suprema Corte de Justicia al Recurso de Reclamación 8/2016, sesionado el 28 de abril de 2016. Versión taquigráfica disponible aquí.
17 Recurso de reclamación 9/2016, derivado de la acción de inconstitucionalidad 17/2016.
18 Esta posición la sostiene, por ejemplo, el ministro Franco González Salas como lo revela el voto concurrente formulado en el amparo en revisión 2021/2019.
19 El ponente es el ministro Franco y el tema es: “Improcedencia notoria y manifiesta. Determinar si se actualiza respecto de un amparo indirecto en el que se impugna el decreto por el que se reforma y adiciona artículos 75, 127 de la CPEUM”, más sobre el caso aquí.