A partir de las últimas elecciones, resurgió el interés por interpretar el funcionamiento de la figura de reelección como un mecanismo para mejorar la calidad de la representación política y la labor de los gobiernos municipales. En los comicios de junio pasado, casi un tercio de las diputaciones federales de mayoría relativa y más de 300 presidencias municipales resultaron reelectas.1 Además, si bien las cifras varían por entidad, en promedio, un 25 % de los congresistas locales intentó reelegirse al menos una vez en el periodo de 2014 a 2019.2
Estas cifras son muestra de que existe un interés por esta forma de participación política tanto del lado de la oferta política, para funcionarios públicos y partidos políticos, como del lado de la demanda, con la votación de la ciudadanía que los reelige. Sin embargo, estos datos no nos permiten vislumbrar si este mecanismo ha cumplido con las ventajas sociales que se destacaron durante el debate legislativo de la reforma constitucional político-electoral de 2014, respecto a la rendición de cuentas y la profesionalización de la carrera política de quienes buscan contender por el mismo cargo.
Ilustración: Víctor Solís
El falso debate sobre el derecho a la reelección
Si bien la reforma constitucional de 2014 asoció la reelección al fortalecimiento del vínculo entre representantes y representados, de un análisis de los artículos constitucionales3 que sufrieron reformas para adaptarse a esta la figura, se puede distinguir un tercer actor con un rol fundamental en esta dinámica: los partidos políticos. Esto es así, porque en las normas se incluyó la exigencia de que el funcionario interesado en reelegirse debe ser postulado por el partido que lo lanzó originalmente. En caso de querer contender por un partido diferente, debe renunciar a su partido de origen antes de la mitad de su mandato.
De un análisis integral de la norma, se puede ver que ésta hace referencia a un vínculo partidista que sólo existe para los militantes que no hubieran renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato, por lo que se puede concluir que una de las finalidades de la restricción es fortalecer el vínculo entre los partidos políticos y sus militantes.
Estas disposiciones permiten advertir que en el modelo de reelección mexicano existe una interdependencia entre diferentes valores constitucionales, de tal manera que en realidad no se habla de un derecho a la reelección, sino de tres derechos distintos:
1. El derecho a ser votado del funcionario o funcionaria que busca reelegirse;
2. El derecho de autoorganización de los partidos para nominar candidatos; y
3. El derecho a votar con el que cuenta la ciudadanía para decidir si las candidaturas que buscan la reelección permanecen en su cargo.
De esta forma, el modelo de reelección mexicano debe entenderse como una modalidad del derecho a votar y ser votado que está condicionada, a su vez, por el derecho de autoorganización de los partidos y limitada por los requisitos legales y constitucionales.
Entender que esta relación excede el vínculo entre gobernante y gobernado es fundamental para explicar la razón por la cual –a pesar de los objetivos señalados originalmente en la reforma electoral– no se han observado cambios significativos en las dinámicas que siguen las autoridades que tienen la posibilidad de reelegirse.
Al respecto, en el Congreso federal destacan los siguientes hechos sobre los funcionarios que usaron esta figura de participación en la última elección:
1. el 54 % de los interesados en la reelección fueron rechazados por su partido;
2. en promedio, los partidos seleccionaron a sus funcionarios más disciplinados para la reelección, es decir, aquellos cuyas votaciones en el pleno se parecieron más a la postura de su grupo parlamentario, y
3. la mayoría de los que ganaron no necesariamente fueron los más productivos al ser legisladores con un bajo nivel de proyectos presentados y poco avance procesal en ellos.4
En el caso de los ayuntamientos, si bien no se pueden observar cifras sobre la productividad o calidad de sus gobiernos, sí se pueden advertir carencias para permitir que la reelección se traduzca en un mecanismo para premiar a los mejores gobernantes o profesionalizar el servicio público. Por un lado, existe una deficiencia en la transparencia para acceder a los ejercicios presupuestarios de los ayuntamientos y existen brechas amplias en la manera en que los ayuntamientos presentan esta información.5 Por otro lado, no hay evidencia sobre la profesionalización de los servidores públicos dentro de los ayuntamientos, de manera que se podría pensar que este objetivo se deja únicamente en manos de los funcionarios y de los partidos políticos.6
Es por estas razones que se reconoce la necesidad de lograr un mejor balance entre los objetivos como la rendición de cuentas y la profesionalización de la carrera política que se pretendían alcanzar a través dela figura de la reelección y el estado actual en el que se encuentra. Una manera de hacerlo es por medio de la comprensión integral de esta figura como una modalidad del derecho a ser votado que involucra distintos valores constitucionales y democráticos. Este fue el enfoque que se usó en el análisis que realizó la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) al resolver dos tipos de casos recientes sobre la restricción de separarse del partido político que enfrentaron diversos funcionarios para poder contender al buscar la reelección por otro partido.
Los no-militantes y el requisito de separación
El problema jurídico en estos casos consistió en analizar si las postulaciones de los munícipes y legisladores que buscaban la reelección por un partido diferente al que los postuló originalmente les era aplicable aun cuando no eran militantes. Al respecto, la Sala Superior emitió dos criterios en los que se determinó que esta regla de separación no aplica para los integrantes de ayuntamientos que no militan en un partido,7 mientras que sí aplica para los legisladores no-militantes,8 como se explica enseguida.
La figura de los no-militantes se ha desarrollado en los últimos años como una forma de participación política que tienen los partidos para ampliar y diversificar su base de apoyo, sin la necesidad de exigir la membresía o afiliación al partido.9 La afiliación a un partido viene aparejada de derechos y obligaciones con los que no cuentan los no-militantes, por lo que estas figuras solo podrán postularse a los cargos de elección popular cuando así lo permitan las reglas internas del partido.
En consecuencia, para estos casos en los que los no-militantes buscaron la reelección por un partido distinto al que los postuló la primera vez, la Sala Superior tuvo que decidir en qué circunstancias se debe maximizar el derecho de los funcionarios a ser votados y en cuáles se debe priorizar el vínculo que existe entre los partidos políticos y sus militantes.
A través de un análisis del artículo 115 constitucional, se advierte que el propósito primordial de los ayuntamientos es resolver problemas de forma colegiada para mantener la operatividad del gobierno municipal. En consecuencia, el vínculo de los munícipes no-militantes con su partido es débil y no existe un equivalente funcional a la militancia del cual puedan separarse. Por lo tanto, no se justificaba extender una restricción que está prevista para los militantes.
Esta situación es diferente para el caso de los legisladores no-militantes, pues como los partidos políticos tienen diversos alcances en la operación del órgano legislativo tanto en la legislación como en los grupos parlamentarios, se genera un vínculo fuerte del cual pueden separarse o perder al salir del grupo parlamentario. Por lo tanto, a diferencia de los munícipes, a los legisladores no-militantes sí les es exigible la separación del grupo parlamentario antes de la mitad de su periodo, cuando se busque la reelección abanderado por otra fuerza política.
Estas decisiones, para el caso de los integrantes de los ayuntamientos, no le impiden la reelección, puesto que la restricción no les es aplicable ni lleva a ningún fin práctico. Por otro lado, las resoluciones también permitieron que, en el caso de los legisladores, se elevara el costo de un fenómeno conocido como el transfuguismo parlamentario, es decir, cuando los legisladores abandonan al grupo parlamentario que les corresponde de acuerdo con el partido que los postuló. Este fenómeno presenta complicaciones en los sistemas legislativos orientados a tratar a los partidos como representantes de la sociedad, por lo que es una cuestión que debe abordarse en la discusión del modelo de reelección mexicano.
Reflexiones finales
La figura de reelección mexicana es sumamente compleja y es un error intentar simplificarla diciendo que se trata solamente de un mecanismo de rendición de cuentas o un medio de control de los partidos políticos para con sus funcionarios electos.
Lo cierto es que estas vertientes son correctas pero deben integrarse de manera que se maximicen los derechos en juego y que todos los actores (funcionarios, partidos políticos y electores) estén plenamente conscientes del rol que juegan en nuestro marco constitucional. Por lo tanto, es necesario que, al analizar la figura de la reelección, nos apartemos delos objetivos ideológicos para enfocarnos en su mejora de acuerdo con la manera en la que se ha implementado.
Así, las distintas instancias de gobierno que impactan en el modelo de reelección deben conciliar todos los principios constitucionales y democráticos para propiciar una mejoría en este tipo de participación política. De lo contrario, la reelección seguirá siendo una figura sin impacto en la calidad de nuestros gobiernos.
Paula Acosta. Licenciada en ciencia política por el ITAM y secretaria de apoyo en la Sala Superior.
Alberto Deaquino. Licenciado en derecho por el CIDE y secretario auxiliar en la Sala Superior.
Reyes Rodríguez. Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
* Nota: los autores agradecen la colaboración de Oscar Blanco, Sofía Aguiar y Ana Cecilia López.
1 Magar, E. (2021). “La reelección en el Congreso” y “Reelección en los municipios”
2 Medina, O., Bárcena, S., y Téllez, J. (2021). “Reelección legislativa local en 2021 (parte I)”, nexos.
3 Artículo 59 (senadores y diputados federales), artículo 115 (munícipes) y artículo 116 (legisladores locales).
4 Sánchez, E., Rivas, C., y Elizarrarás, R. (2021). “La reelección y otros demonios legislativos”, Animal Político.
5 Moy, V. (2020). “Barómetro de información presupuestal municipal 2020”. IMCO.
6 Para el caso de la Ciudad de México, solo un 8.9 % de las demarcaciones territoriales contó con una institución que coordina los esfuerzos en materia de profesionalización de los servidores públicos, INEGI (2020). “Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2019. Presentación de resultados” INEGI.
7 Ver la sentencia SUP-REC-322/2021 y acumulados.
7 Ver las sentencias SUP-JDC-498/2021, SUP-REC-319/2021 y acumulados y SUP-REC-327/2021.
9 Gauja, A. (2014). “The construction of party membership”, European Journal of Political Research, p. 10.