Participación política y sufragio
La Constitución reconoce que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo, de ahí que establezca con claridad que todo poder público dimana del pueblo y se instituye para su beneficio. Por ello México se configura como una República representativa y democrática, lo que significa que toda manifestación del poder del Estado, por nimia o rutinaria que parezca, debe encontrar justificación en una decisión del pueblo, ya sea que este la adopte directamente, ya a través de sus representantes electos, o bien por conducto de algún otra persona servidora pública, cuya designación deberá contar con algún grado de participación, directa o remota, de la propia ciudadanía, y cuyo desempeño debe, además, respetar el marco constitucional, así como las leyes que lo desarrollen, de tal suerte que las decisiones puedan ser atribuidas, de un modo u otro, al pueblo mismo.
El corazón de la democracia radica en la posibilidad de que la ciudadanía participe en la adopción de las decisiones estatales. Esta posibilidad se concreta en los derechos de participación política, los cuales se encuentran establecidos también en la Constitución. Tales derechos comprenden un elenco variado de poderes y oportunidades que permiten, con distinto alcance, la participación ciudadana en la toma de decisiones con relevancia pública: voto activo y pasivo, asociación, petición, tomar las armas, ocupar cargos públicos no representativos, iniciativa de leyes, participar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional o regional, así como en los procesos revocatorios de mandato respecto de los ejecutivos federal y locales.
En el haz de prerrogativas ciudadanas reconocidas por la Constitución, hay tres que destacan por su importancia y que giran en torno al sufragio. Se trata del voto en las elecciones populares, en las consultas populares y en los procedimientos revocatorios de mandato. Los tres mecanismos de participación giran en torno al sufragio y tienen como particularidad que, de reunirse los requisitos constitucionales y legales correspondientes, se configura la expresión soberana del pueblo y, por ende, con eficacia vinculante para todas las instancias públicas.
La revocación de mandato
La revocación de mandato, incorporada como derecho constitucional en diciembre de 2019, es un instrumento mediante el cual la ciudadanía puede participar a fin de solicitar y, de reunirse el suficiente apoyo, llevar a las urnas la consulta sobre si debe concluirse de manera anticipada el mandato representativo conferido en una elección previa a la persona titular del Ejecutivo federal o local.
Según establece la Constitución, la revocación de mandato sólo puede ser solicitada por una ocasión y durante un periodo específico: los tres meses posteriores a la conclusión del tercer año del periodo constitucional cuyo ejercicio se desea interrumpir. De no acontecer modificaciones constitucionales, los tres meses en los cuales podrá solicitarse la revocación del mandato de la persona que resulte ganadora en las elecciones del próximo junio transcurrirán de octubre a diciembre de 2027.
Para que la solicitud prospere es necesario que sea apoyada en un número equivalente al 3 % de personas inscritas en el listado nominal de electores, distribuidas en 17 entidades federativas, con cuando menos, igualmente, el 3 % del listado nominal en cada una de ellas. Solo como referencia, porque es un dato que prácticamente todos los días cambia, al 14 de diciembre de 2023, se encontraban inscritas en el listado nominal de electores del INE 97 658 418 personas. El 3 % de esta cantidad son 2 929 753 personas, las cuales —no hay que olvidarlo— deben encontrarse distribuidas en cuando menos 17 entidades y, en cada una de estas, contar, como mínimo, con un número equivalente al 3 % del respectivo listado nominal de electores.
Una vez que sea presentada la solicitud, corresponde al INE corroborar que quienes apoyen la consulta se encuentren en el padrón electoral y que se cumpla el número suficiente de respaldos, para lo cual cuenta con 30 días. De así suceder el INE debe emitir de inmediato la convocatoria para que tenga verificativo la consulta a la ciudadanía el domingo posterior a los 90 días siguientes a su emisión. Si en la consulta participa, al menos, el 40 % de las personas inscritas en el listado nominal (en la actualidad, alrededor de 39 063 000 personas) y la mayoría absoluta de ellas se expresan por la revocación, el proceso será considerado válido y provocará la interrupción del mandato.
Para articular las bases constitucionales en la materia, así como para permitir la eficacia de esta prerrogativa ciudadana, el Congreso de la Unión está facultado para emitir una ley reglamentaria que estructure el proceso revocatorio.
Sufragio y desarrollo legislativo
El mandato constitucional para que el Congreso de la Unión emita la ley reglamentaria del procedimiento revocatorio de mandato no es un simple requisito burocrático, formal, sino que, por el contrario, y dado el carácter amplio y plural de las instancias legislativas, es el medio dispuesto para completar la regulación constitucional del derecho fundamental en cuestión, ya sea incorporando los elementos orgánicos y procedimentales indispensables para que pueda ser efectivo, o bien desarrollando los enunciados constitucionales que, por su propia naturaleza, son abiertos e indeterminados.
La ley es indispensable para articular los distintos bienes e intereses en juego y a fin de proporcionar las formas de colaboración pública necesarias para el ejercicio de los derechos, porque no se pueden dejar ámbitos de regulación que afecten derechos fuera del circuito representativo de la democracia pluralista.
Además, lo que se encuentra pendiente de definición en este caso es la manera en la que habrá de ejercerse el derecho de sufragio en el marco de un procedimiento que tiene por finalidad privar de efectos a una decisión democrática previa emanada del pueblo soberano, como es la definición de la persona electa para asumir la titularidad del Ejecutivo federal. La ley debiera detallar, entonces, cómo la ciudadanía estará en aptitud de evaluar una determinada gestión gubernamental y en qué términos se articularían las opiniones coincidentes o discordantes sobre la pertinencia de la realización de este mecanismo de participación ciudadana, las conductas que se encontrarían permitidas y prohibidas durante la promoción de la revocatoria de mandato, así como los controles normativos que estarían al alcance de las autoridades electorales para evitar que un ejercicio de estas características presente desviaciones y se desnaturalice.
Estos y otros elementos orgánicos y procedimentales que requieren su vaciamiento en una ley son en realidad constitutivos del ejercicio del derecho de sufragio, porque sin ellos no puede desplegar sus efectos, que es la adecuada participación directa de la ciudadanía en temas de alta trascendencia social. Así lo reconoce la doctrina y también nuestra Constitución, que desde el mes de agosto de 1996 exige que las leyes electorales federal y locales sean promulgadas y publicadas, por lo menos, 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse. El artículo 105, fracción II, cuarto párrafo, también prohíbe que, durante los procesos electorales, haya modificaciones legales fundamentales.
Estas disposiciones constitucionales no pueden entenderse desvinculadas del carácter constitutivo que tiene el desarrollo legislativo para la eficacia del derecho de sufragio y que, para el caso de la revocación de mandato, genera cautelas adicionales a las del voto tradicional, el que genera representación política. La experiencia que tuvimos en 2022 muestra los peligros de no acometer estas tareas de forma adecuada.
La inconstitucionalidad de la Ley Federal de Revocación de Mandato
Se encuentra aún fresco en la memoria colectiva, el desaseo normativo que imperó durante el proceso revocatorio de mandato realizado en 2022, debido precisamente a que el legislador no emitió la ley reglamentaria dentro del plazo que le fue establecido en su momento por los transitorios de la reforma constitucional de diciembre de 2019, que incorporó este mecanismo de participación ciudadana. La Ley Federal de Revocación de Mandato se publicó hasta el 14 de septiembre de 2021, casi 15 meses después de vencido el plazo constitucional.
En aquella ocasión, el INE aplicó durante el proceso de revocación de mandato cuatro versiones distintas de lineamientos para su organización, debido a la extemporaneidad de la ley reglamentaria y de las desavenencias respecto de su alcance e interpretación. De hecho, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvería la acción de inconstitucionalidad promovida por un grupo de diputadas y diputados federales en sus sesiones de 31 de enero y 4 de febrero de 2022, esta última fecha precisamente el día que se emitió la convocatoria correspondiente.
En lo que aquí interesa, la SCJN constató que la Ley Federal de Revocación de Mandato, promulgada en septiembre de 2021, no satisfacía las bases establecidas en los artículos 35, fracción IX, 41, fracción VI, y 99, fracción III, de la Constitución, porque no regulaban de manera integral, por un lado, los medios de impugnación adecuados que garanticen la legalidad de los actos y/o resoluciones que emanen del proceso de revocación de mandato y, por otro, el régimen de prohibiciones y sus consecuentes sanciones establecidas en la propia Constitución.
Como en ese momento el proceso revocatorio se encontraba ya en marcha, la SCJN difirió los efectos de la invalidez para el 15 de diciembre de 2022, es decir, con la conclusión del primer periodo de sesiones y ordenó a las autoridades electorales competentes encauzar las demandas que se presentaran al medio impugnativo que resultara más compatible, así como aplicar los procedimientos y sanciones cuando los previstos en la ley electoral resultaran exactamente aplicables al caso concreto. Para reparar las violaciones constitucionales advertidas, se ordenó al Congreso de la Unión a legislar lo conducente “a más tardar el quince de diciembre de dos mil veintidós, fecha máxima de conclusión del primer periodo ordinario de sesiones correspondiente al presente año”.
Recién se ha cumplido ya un año de fenecido este plazo y no es conveniente que se prolongue en demasía, porque no se tiene hasta octubre de 2027 para reparar las deficiencias normativas advertidas por la SCJN, sino solamente el próximo periodo de sesiones, a efecto de evitar una aplicación retroactiva de normas.
Revocación de mandato y retroactividad de las normas
Los aspectos que fueron omitidos por el legislador ordinario en 2021 deberían quedar definidos antes de que tenga verificativo la elección de la persona que habrá de asumir la presidencia de la República, el primer domingo de junio de 2024, debido al carácter constitutivo que tiene la ley formal y material para la configuración del derecho de sufragio que se ejerce en un procedimiento revocatorio de mandato, así como las peculiaridades y efectos de este.
En efecto, la temporalidad de 90 días establecida para los procesos electorales ─que como tales eran los únicos regulados cuando fue incorporada al texto constitucional en 1996─ es insuficiente para los procedimientos revocatorios de mandato (contemplados en nuestra Constitución apenas a partir de diciembre de 2019), porque, a diferencia de los comicios, no genera representación democrática, sino que, por el contrario, desintegra o hace cesar la existente, mucho antes de que concluya el periodo para el cual fue dispuesta. Por ello mismo, al momento de generarse jurídicamente la representación democrática deben encontrarse ya previstas y vigentes las reglas sustanciales que, de actualizarse en su oportunidad, destruirán su eficacia y harán concluir anticipadamente el encargo representativo.
Así, cuando se produce el acto jurídico de la representación política mediante la figura del sufragio, deben estar plenamente identificadas para el electorado tanto el periodo durante el cual se ejercerá el encargo representativo, como las reglas y condiciones por las cuales la representación política podría acabar de manera anticipada. De lo contrario, si surgen con posterioridad las normas que completan el ejercicio del sufragio dentro de un procedimiento revocatorio de mandato, y se pretende su aplicación para quien ya fue electo, podría estarse en un caso de aplicación retroactiva de la ley, extremo que se encuentra prohibido por el primer párrafo del artículo 14 constitucional.
Esto significa que la Ley Federal de Revocación de Mandato debiera reformarse —o sustituirse en su integridad— en el próximo periodo ordinario de sesiones, que arrancará el 1.º de febrero de 2022. No se encuentra en juego solamente el derecho de todas y todos a saber, con la oportunidad debida, bajo qué supuestos y condiciones nuestro sufragio podría ser privado de efectos. También está en riesgo potencial la estabilidad y salud del sistema democrático, que podría ser objeto de ataques mediante la manipulación y distorsión del procedimiento revocatorio de mandato, en función de las coyunturas que surjan de aquí a 2027.
Marco A. Zavala A. Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM.