I. La inversión jurídica del Magonismo
A cien años de su muerte en una cárcel en Leavenworth, Kansas, el gobierno federal decretó que el 2022 fuese nombrado el año de Ricardo Flores Magón. 2022 también ha sido el año en el que el modelo de seguridad pública que el Estado mexicano ha implementado informalmente desde el 11 de diciembre de 2006 ha tomado la forma jurídica que, posiblemente, tendrá hasta el año 2028. En este año, pues, el derecho y la historia se cruzan para hacer una celebración de la ironía: al mismo tiempo que se decide celebrar al referente más importante del anarquismo mexicano, los tres poderes —ejecutivo, legislativo y judicial— dan los últimos toques jurídicos para formalizar ex post facto la presencia de los militares en las calles del país.
Más irónico es que, en su programa político de 1906, el Partido Liberal Mexicano —fundado por los hermanos Flores Magón— haya abogado por reformar la Constitución de 1857 y establecer la Guardia Nacional para que los ciudadanos puedan “defender la Patria cuando sea preciso y [hacer] imposible el predominio de los soldados de profesión, es decir, del militarismo”. Pues bien, el 29 de noviembre del año de Ricardo Flores Magón, la Suprema Corte de Justicia de la Nación confirmó, en la controversia constitucional 90/2020, la constitucionalidad de un acuerdo emitido por el presidente López Obrador el 11 de mayo de 2020. En dicho acuerdo, el presidente, con fundamento en el entonces texto vigente de un artículo quinto transitorio de la Constitución, ordenaba que, durante el tiempo que la Guardia Nacional tarde en consolidarse como institución, las Fuerzas Armadas llevarán a cabo tareas de seguridad pública hasta el año 2024.1
El acuerdo fue impugnado mediante controversia constitucional ante la Suprema Corte por el ayuntamiento de Colima, el poder ejecutivo de Michoacán, el municipio de Pabellón de Arteaga en Aguascalientes y por la presidencia de la Cámara de Diputados. Esta última demanda de controversia es la que fue resuelta por la Corte el martes pasado. Ya en otro artículo, también publicado en este espacio, hice un resumen de los argumentos de la demanda, así como un recuento de la historia legislativa que dio pie al acuerdo. Después de casi dos años de espera, ahora es momento de hacer un breve análisis de la sentencia emitida por la Corte. Durante estos dos años se han llevado a cabo cambios vertiginosos en la estructura jurídica construida para que los militares puedan llevar a cabo tareas de seguridad pública. El cambio más importante —también en el año de Ricardo Flores Magón— fue la reforma al artículo quinto transitorio que en un inicio dio pie al acuerdo de mayo de 2020. Con esa reforma, el plazo en el que las Fuerzas Armadas podrán llevar a cabo tareas de seguridad pública se extendió de 2024 a 2028.
Fue en el 2022, el año de Ricardo Flores Magón, cuando el tiempo presente de la política y el derecho mexicano decidió poner de cabeza el legado del Partido Liberal Mexicano y hacer del militarismo, a pesar de las muertes, desapariciones, abusos, torturas y desplazamientos forzados que ha conllevado, parte de la Constitución. Si bien la Corte no es la única responsable del actual estado de cosas, el martes pasado le otorgó a la estrategia un visto bueno que no es definitivo —aún hay asuntos relacionados con la estrategia de seguridad que están pendientes de ser resueltos— pero sí importante de analizar. Sin embargo, más allá de especular sobre por qué la mayoría de la Corte llegó a este resultado, a lo que debemos poner atención es el método de decisión que empleó para sustentar su conclusión.
La mayoría de la Corte no validó el acuerdo con base en una visión del derecho como un parámetro para evaluar el ejercicio del poder público. Optó, más bien, por sustentar su decisión viendo al derecho como un acto de magia.
II. Los argumentos de la mayoría
La propuesta de sentencia, elaborada por la ministra Ríos Farjat, propuso desestimar los tres planteamientos básicos de la demanda presentada por la presidencia de la Cámara de Diputados.
En primer lugar, que el acuerdo invade una competencia exclusiva del Congreso de la Unión o, en otras palabras, que sólo el Congreso tiene la facultad para determinar cuándo y cómo las Fuerzas Armadas podrán desempeñar funciones relacionadas con la seguridad pública.
En segundo lugar, que el acuerdo de presidencia transgrede el principio de reserva de ley; es decir, debido a que las tareas de seguridad pública son constitucionalmente encomendadas a autoridades civiles, cualquier excepción que trastoque este arreglo constitucional debe preverse en una ley discutida y aprobada por el Congreso.
Por último —y a mi parecer el argumento que merece mayor atención—, el acuerdo carece de una debida fundamentación y motivación. Esto quiere decir que el acuerdo, además de tener su fundamento legal en el artículo quinto transitorio constitucional, debe de mostrar en su texto cómo es que las Fuerzas Armadas llevarán a cabo sus tareas de forma extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. Ligado estrechamente a esto último, en la demanda se argumentó que disponer de las Fuerzas Armadas para llevar a cabo tareas de seguridad pública durante la totalidad del actual sexenio es contrario a los lineamientos que la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció en casos donde el Estado mexicano ha sido condenado precisamente por violaciones de derechos humanos cometidas por el ejército. Sobre este último punto, la Corte Interamericana ha dicho que no existe, a nivel internacional, una prohibición absoluta para que las fuerzas armadas intervengan en cuestiones de seguridad pública. Sin embargo, dicha intervención debe ser acotada y llevarse a cabo de la manera en que se señaló en el quinto transitorio: extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria.
La mayoría de la Corte, aunque no coincidió de forma unánime en todos los argumentos, consideró que, contrario a lo planteado por la presidencia de la Cámara de Diputados, el acuerdo no invadía alguna competencia exclusiva del Congreso. El artículo quinto transitorio de la Constitución es claro en que el presidente tiene la potestad de ordenar que las Fuerzas Armadas asuman tareas de la Guardia Nacional y ni del texto constitucional, la Ley de la Guardia Nacional o la Ley del Uso de la Fuerza, se puede inferir la contrario. La Corte tampoco consideró que ordenar la participación de las Fuerzas Armadas en tareas que, en principio, se le encomendaron a la Guardia Nacional requería forzosamente de una nueva ley. Para la Corte, la existencia de la Ley de la Guardia Nacional y la Ley del Uso Fuerza, así como la reforma constitucional que les sirven de sustento, es suficiente para que las Fuerzas Armadas lleven a cabo sus labores de seguridad pública dentro de un marco legal. En relación con este punto, la mayoría de la Corte también consideró que el acuerdo, como tal, no ordenaba que las Fuerzas Armadas, motu propio, llevaran a cabo tareas de seguridad pública; más bien, el acuerdo instruye a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, la Secretaría de Defensa y a la Secretaría de Marina que coordinen sus estrategias y actividades con el fin de que las Fuerzas Armadas puedan asumir las tareas de la Guardia Nacional de manera efectiva y con apego a la constitución y los derechos humanos.
Durante el debate, las ministras y ministros ofrecieron distintas razones por las que apoyaban la propuesta de sentencia. Los ministros Norma Piña y Jorge Pardo Rebolledo, por ejemplo, mencionaron que sólo coincidían con el primer argumento de la propuesta y que el resto de las consideraciones (las cuestiones relacionadas con la reserva de ley y con los lineamientos establecidos por la Corte Interamericana) no podían ser atendidas mediante el juicio de controversia constitucional. Otras ministras y ministros sí atendieron los tres argumentos básicos de la demanda y ofrecieron las razones por las cuales coincidían con las conclusiones de la propuesta de sentencia.
Cada uno de los argumentos de la demanda y de la propuesta de sentencia merecen una atención detallada. Sin embargo, me parece que los aspectos más preocupantes —y criticables— de esta decisión de la Corte rodean al tercer argumento de la demanda: la falta de fundamentación y motivación y el cumplimiento de los lineamientos de la Corte Interamericana. Es aquí que la mayoría de la Corte, con excepción de los ministros Alcántara y Aguilar, acuden al derecho como si se tratara de un conjuro tolkeniano.
III. La excepción permanente y el derecho como hechizo
“Extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”. Cinco palabras y veintiséis sílabas a las cuales la propuesta de sentencia dedica muchas páginas tamaño oficio en definir y explicar. ¿Cómo justifica la Corte que el acuerdo, efectivamente, se ajusta al significado de cada una de ellas? Dejemos la primera de ellas —“extraordinaria”—, al final. La mayoría de la Corte consideró que el acuerdo de presidencia dispone de las Fuerzas Armadas de manera regulada pues su actuar tendrá que ajustarse a lo ordenado en la Constitución, la Ley de la Guardia Nacional y la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza. También el acuerdo cumple con que la participación de las Fuerzas Armadas sea fiscalizada, pues tanto en la Constitución y en el Plan Nacional de Seguridad se dispone que el ejecutivo debe de informar sobre los resultados de la estrategia al Senado de la República.
Además, sin importar que hace tan sólo un par de meses el hackeo masivo de documentos llamado Guacamaya Leaks reveló patrones claros de ilegalidad por parte de las Fuerzas Armadas, la propuesta de la Corte confía en que los órganos internos de control del Ejército, la Marina y la Guardia Nacional son lo suficientemente confiables para vigilar el actuar de estas corporaciones. “Subordinada y complementaria”, de acuerdo con la mayoría de la Corte, también son requisitos que el acuerdo cumple cabalmente. Como ya se mencionó, el ejecutivo federal debe de informar sobre los avances de la estrategia al Senado; existe una coordinación entre las secretarías por lo que en ningún momento la Secretaría de Defensa y de Marina actuarán por su propia cuenta y; además, al llevar a cabo tareas que corresponden a una corporación civil como la Guardia Nacional, la Fuerzas Armadas estarán bajo la autoridad de un mando civil.
Hacer el resumen de una sentencia es un ejercicio infinitamente sencillo en comparación a escribirla. La propuesta de sentencia, para justificar sus conclusiones, hace un recuento preciso, detallado y minucioso del marco jurídico sobre seguridad pública que el Estado mexicano ha elaborado en el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de Paz y Seguridad, la reforma constitucional sobre la Guardia Nacional, la ley de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza y el Programa Sectorial de Protección y Seguridad Ciudadana. Pero, paradójicamente, esa minuciosidad revela la contradicción que está en el centro de un proyecto estatal que busca darles forma jurídica a 16 años de ilegalidad casi absoluta.
Había quedado pendiente analizar cómo es que la propuesta de sentencia, insisto, avalada por una mayoría de la Corte, justifica que el acuerdo de presidencia responde a las circunstancias extraordinarias que el artículo quinto transitorio de la Constitución exige para que las fuerzas armadas lleven a cabo labores relacionadas con la seguridad pública. Al respecto, la Corte retoma las exposiciones de motivos de los planes y leyes relacionados con la seguridad pública. Así, coincide con el legislativo y el ejecutivo en que la situación de inseguridad en México ha llegado a niveles críticos y ha producido heridas profundas en la sociedad. La crisis, entonces, amerita que el ejecutivo pueda acudir a las Fuerzas Armadas no como solución definitiva pero sí como paliativo. El problema estriba en que la situación “extraordinaria” existe hace más de una década. Incluso la Corte rastrea en sus propios precedentes que ella misma ya era consciente de esta situación crítica desde ¡1996! Estamos, entonces, ante un escenario extraordinario que se ha vuelto permanente.
La mayoría de la Corte no repara en esta paradoja porque, al parecer, asume la narrativa de que el Estado simplemente ha sido rebasado por el crimen sin realmente ser partícipe del conflicto. El saldo de la violencia sólo se atribuye al crimen organizado y en ningún momento se pondera si el Estado ha tomado decisiones o acciones que han agravado la situación. La mayoría de la Corte asume que la violencia excepcional (que como ya dijimos, existe desde el 2006 o, de acuerdo con la propia Corte, incluso desde 1996) amerita una respuesta militar acotada temporalmente. Por supuesto, no hay manera de saber si cinco o nueve años de respuesta militar son suficientes para poner fin a los 16 años de violencia excepcional. Si la Corte pretendía evaluar el carácter extraordinario de la medida, entonces, era indispensable que nos informara con datos el carácter excepcional de la violencia que vivimos. Y, en este ejercicio, se revelarían posturas que son necesarias considerar si pretendemos vislumbrar una salida. Sabríamos, entonces, que no se puede ceder tan fácilmente ante la ingenuidad y pretender que el ejército, en ciertas zonas del país, es prescindible. Pero la Corte también se vería obligada a ponderar, como lo hizo la organización feminista Intersecta, que en 2020 murieron más civiles de los que fueron lastimados en enfrentamientos con el ejército y de los que fueron detenidos.
Durante el debate, tanto la ministra ponente como el ministro presidente reiteraron múltiples veces que el asunto sólo consistía en analizar el texto del acuerdo en correspondencia con las facultades que la Constitución le otorga al poder legislativo y ejecutivo respectivamente. También insistieron en que, contrario a como el tema se había debatido en medios, la discusión del martes pasado no iba encaminada a pronunciarse sobre la militarización, sino únicamente a si el presidente tenía la facultad para ordenar que las fuerzas armadas asumieran las tareas de seguridad pública que le corresponden a una corporación civil como la Guardia Nacional. Finalmente, casi todas las ministras y ministros mencionaron la importancia de resolver un asunto de este tipo en un régimen democrático y lo difícil que resulta elaborar una resolución sobre un tema políticamente complejo. En pocas palabras, por más que la mayoría de la Corte insistiera en que se trataba de un mero ejercicio de contraste entre normas, era claro que lo que estaba a punto de decidirse tendría un impacto sobre la realidad futura del país.
Y a pesar de ese reconocimiento explícito sobre la capacidad de la Corte para influir en la vida política y social del país, la mayoría decidió abstraerse del análisis de la realidad en nombre de una pretendida racionalidad jurídica. Esa abstracción deliberada es lo que lleva a la mayoría a tratar al derecho como un acto de magia más que como una herramienta para evaluar el ejercicio del poder. La relación del acuerdo con la realidad política y jurídica del país importa poco. Si el texto del acuerdo repite las palabras que están en la Constitución, entonces, no hay por qué dudar de su constitucionalidad. Como todo buen hechizo, lo importante es repetir las palabras exactas en un orden preciso para que surja la magia de la legalidad y que, sin necesidad de nada más, pasen cosas en el mundo. Si la Constitución dice que la participación de las Fuerzas Armadas debe ser extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria, y el acuerdo repite que, efectivamente, así va a ser, entonces podemos dar un suspiro de alivio y estar seguros que así será. No importa que las cosas que efectivamente suceden afuera en la calle, en el barrio, y en el día a día de las personas sean, a veces, diametralmente distintas.
Desafortunadamente no podemos hacer que la barrera que separa a la realidad de la ficción sea más endeble de lo que ya es. Aunque las y los ministros usen toga, eso no los convierte en profesores de Hogwarts.
Daniel Quintanilla Castro. Abogado y maestro en derecho. Twitter: @quintaninja
1 El texto del primer artículo del acuerdo es el siguiente:
PRIMERO. Se ordena a la Fuerza Armada permanente a participar de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada subordinada y complementaria con la Guardia Nacional en las funciones de seguridad pública a cargo de ésta última, durante el tiempo en que dicha institución policial desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial, sin que dicha participación exceda de cinco años contados a partir de la entrada en vigor del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Guardia Nacional, publicado el 26 de marzo de 2019, en el Diario Oficial de la Federación.