La crisis sanitaria originada por el contagio del virus SARS-CoV-2 ha impedido que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) opere con normalidad, obstaculizando, en muchos sentidos, una impartición de justicia accesible, fluida y eficiente.
Considerando esta realidad, en las últimas semanas surgió la conversación sobre ampliar el uso de la tecnología con el objetivo de implementar juicios en línea, como una medida contingente. Así, desde el 23 de marzo, diversos litigantes en materia electoral y exfuncionarios del TEPJF,1 así como una diputada federal,2 han solicitado que, como medida de sensibilidad en el contexto de la pandemia por COVID-19, se habilite la posibilidad de presentar demandas vía remota.
Como respuesta, en sesión privada del 27 de mayo, la mayoría del Pleno de la Sala Superior del TEPJF aprobó por mayoría el acuerdo general 5/2020,3 por el cual se habilita la presentación en línea de las demandas de los recursos de reconsideración y de revisión del procedimiento especial sancionador. Motivados por nuestro voto particular,4 presentamos aquí una reflexión en torno a qué debe incluir un auténtico sistema de justicia electoral en línea como una política pública permanente, funcional y garante del derecho de acceso a la justicia.
Exigencia frente a la pandemia
La emergencia sanitaria que afecta a nuestro país ha provocado que los órganos encargados de la impartición de justicia electoral tengan que encontrar una forma de continuar con sus labores sin poner en riesgo a los servidores públicos, ni a las personas usuarias de la justicia electoral.
En el TEPJF los medios impugnativos se están tramitando y resolviendo por vía remota desde marzo,5 aunque la cantidad de resoluciones es restringida6 y la ciudadanía todavía no cuenta con la posibilidad de presentar sus demandas o consultar expedientes a través de medios digitales. La transición de las labores de impartición de justicia al entorno digital es una deuda pendiente, especialmente urgente frente a la emergencia sanitaria.
Ante esta exigencia, coincidimos en la necesidad de implementar una plataforma en línea diseñada para la presentación de demandas de todos los medios de impugnación del sistema electoral, que tenga como fin maximizar el derecho de acceso a la justicia en el contexto de las medidas de prevención y distanciamiento emitidas por las autoridades sanitarias durante la pandemia por COVID-19. Inclusive durante la pandemia, se pudieron haber adoptado diversas medidas para facilitar el acceso a la justicia, tales como:
(1) Implementar una oficialía de partes virtual que permitiera la presentación de demandas y recursos para todos los medios de impugnación durante el plazo, a través del sistema informático o por correo electrónico y su remisión por paquetería —medida de aplicación inmediata y que no requería reforma legal o reglamentaria alguna—;
(2) Habilitar un sistema de expediente electrónico para que los usuarios pudieran dar seguimiento a todos los procedimientos de manera remota durante la pandemia;
(3) Incluir en el sistema un mecanismo de notificaciones y de audiencias por videoconferencia o telefónicas para quienes no tienen internet;
(4) Buscar una alternativa a la firma electrónica, ya que, en este contexto, por su tramitación, es un mecanismo que impone una carga adicional a usuarios; y finalmente,
(5) Crear el semáforo jurisdiccional con base en el epidemiológico (rojo, naranja, amarillo y verde). Este semáforo debe adaptarse a la actividad jurisdiccional. El semáforo rojo implica que todos los juicios serán digitales desde la demanda hasta su resolución. En esta etapa se debe permitir la presentación de las demandas sin firma autógrafa y la remisión vía correo electrónico o mensajería. En el color naranja se puede flexibilizar la presentación de las demandas a través de la oficialía de partes virtual o mediante el juicio en línea. Los semáforos amarillo y verde implican que las y los justiciables presenten sus demandas ya sea personalmente o a través del juicio en línea.
La construcción de un sistema de justicia en línea que garantice el funcionamiento de la justicia electoral en situaciones extraordinarias como las actuales puede realizarse con los recursos disponibles de manera temporal.
Sin embargo, los lineamientos que aprobó la mayoría en el acuerdo general 5/2020 no están diseñados para la emergencia sanitaria, ni para todos los medios de impugnación; fueron aprobados como una medida ordinaria que regirá en el futuro y a la que sólo podrán tener acceso aquellas personas que cuenten con la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación (FIREL) para presentar ante la última instancia recursos de reconsideración y de revisión del procedimiento especial sancionador.
No obstante, en virtud de que la ruta digital es indispensable para el futuro inmediato, a efecto de implementar el uso permanente de tecnologías para el acceso a la justicia, vale la pena estudiar la manera en la que se utilizan los recursos tecnológicos para la impartición de justicia en distintos países como un mecanismo ordinario, con el fin de fomentar el debate sobre las medidas para una justicia electoral en línea en México.
La justicia en línea desde una perspectiva comparada
¿Qué es la justicia en línea? No es fácil definir un concepto único de justicia en línea, pues sus características pueden variar ante la diversidad de modelos existentes en el mundo. Entonces, con la finalidad de abarcar todas las posibilidades, vale retomar el concepto de la Unión Europea7 cuando presentó su estrategia de justicia en línea, en el cual la definió como “el recurso a las tecnologías de la información y la comunicación para mejorar el acceso de los ciudadanos a la justicia y para la eficacia de la acción judicial, entendida como toda actividad consistente en resolver un litigio o en sancionar penalmente una conducta”.
Ahora bien, para efectos de este análisis, se dividirán los modelos de acuerdo con el grado de implementación y automatización de las herramientas tecnológicas a las que han recurrido los países que son nuestro objeto de estudio. Estas herramientas se refieren a (1) la consulta, (2) la resolución de conflictos entre particulares, (3) los juicios en línea basados en el formato tradicional y (4) la existencia de un sistema propio para los juicios en línea.
En el primer grupo se encuentran los países que han implementado los recursos tecnológicos en sus procesos judiciales únicamente con fines de consulta. En esta grada se incluyen algunas jurisdicciones de México, de entre las cuales destaca la electoral, además de otros países latinoamericanos como Colombia.8
En el segundo grupo se encuentran los países que utilizan los recursos tecnológicos en la resolución de conflictos entre particulares. Este tipo de procedimiento en línea se caracteriza porque las reglas que lo rigen son parcialmente pactadas por las partes. Un ejemplo de los países que utilizan este recurso es Australia,9 en el que se requiere del acuerdo entre ambas partes para llevar el juicio en línea. Esto se logra a través de una audiencia previa para acordar la forma de presentar la documentación. No obstante, después del acuerdo inicial, el resto del procedimiento, inclusive las apelaciones, se realiza de manera virtual en forma completa.
En el tercer conjunto se encuentran los países que pretenden traducir el formato tradicional de los juicios en papel a juicios en línea. En este modelo de implementación se encuentran países como Argentina, que han desarrollado sistemas que permiten realizar, de manera remota, trámites típicos como son la presentación de la demanda, las pruebas y notificaciones.
Finalmente, en el cuarto grupo se incluye a países que han desarrollado un sistema propio para los juicios en línea. Este es el caso de Corea,10 Estonia11 y el Reino Unido.12 Lo que distingue a este modelo es que el procedimiento no tiene paralelo en el sistema tradicional, para lo que se han desarrollado bases de datos centralizadas, así como una amplia infraestructura.
En el caso particular de Estonia, por ejemplo, se implementó un sistema interconectado de justicia en línea que cuenta con acceso a otras bases de datos gubernamentales, permitiendo que los promoventes puedan acceder al sistema y presentar sus escritos con la misma identificación digital (ID card o mobile ID) con la que pueden votar en línea o hacer cualquier otro trámite gubernamental. Además, el sistema de manera automática se encarga de toda la administración jurisdiccional, desde el turno de los asuntos hasta la notificación de la resolución.
A partir de esta clasificación es posible discernir que existen diferencias fundamentales entre los primeros dos grupos y los últimos. En los primeros dos, los recursos tecnológicos se utilizan de manera accesoria, es decir, estos medios —por sí mismos— no garantizan el derecho de acceso a la justicia. Por esta misma razón, las reglas son flexibles y, esencialmente, no cambian la forma en que se llevan los juicios.
Por otra parte, los últimos dos grupos están centrados en un acceso pleno a la justicia (al menos en algunas materias), es decir, permiten llevar a cabo la totalidad del proceso jurisdiccional, a través de mecanismos digitales. Sin embargo, la diferencia entre ellos no es menor, pues mientras uno replica el modelo tradicional y, por ende, no requiere demasiados ajustes legales, el otro implica la creación de un procedimiento nuevo, pensado en el aprovechamiento de los recursos tecnológicos para optimizar el acceso a la justicia.
Este último escenario, aunque ideal, es el más complejo de implementar, pues requiere la generación de un conjunto de reglas específicas y diálogo entre autoridades para la interconexión de sistemas, así como herramientas que garanticen que los justiciables puedan entender y ejercer todos los recursos a su disposición y, al mismo tiempo, que las autoridades puedan conocer y revisar de manera eficiente el expediente electrónico que forma los casos.
En México, la mayoría de los tribunales utiliza los recursos tecnológicos con el fin único de difundir información. Sin embargo, también se ha implementado un modelo de juicio de amparo en línea que pretende replicar el procedimiento basado en papel; incluso, se ha desarrollado un sistema especializado para los juicios administrativos. La variedad de ejemplos en nuestro país lleva a cuestionar si es necesario desarrollar un modelo homologado.
Implementación en tiempos de crisis y a largo plazo
A partir de esta clasificación, es evidente que entre más completa sea la implementación de los recursos tecnológicos y los mecanismos automatizados para la resolución de auténticos juicios en línea, mayor ha sido el tiempo invertido en su implementación, puesto que requiere de una constante evaluación y mejora de procesos.
No obstante, debido a la crisis sanitaria actual, en muchos países, incluyendo a México, los tribunales se han visto obligados a implementar medidas aceleradas con esquemas de justicia en línea. En ese tenor, en la Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina, se determinó, a través de las acordadas 11/2020 y 12/2020, la implementación de juicios digitales en aquellas cámaras y jurisdicciones federales y nacionales que aún no se habían sumado al esquema existente. Otro ejemplo es el caso de China, en donde la mayoría de las cortes se transformaron en cortes virtuales de manera acelerada, aún sin una reglamentación clara sobre el proceso.13
Se puede argumentar que el contexto exige medidas aceleradas para una situación extraordinaria, pero no podemos ignorar que de esta comparación de experiencias se advierten casos en los que una planeación inadecuada en la implementación de los juicios en línea ha resultado en sistemas poco útiles para los usuarios y que han requerido reestructuraciones importantes. Tal fue el caso de Francia con el sistema e-Greffe (2003) que se implementó sin modificar las normas legales y sin la colaboración de los futuros usuarios, ocasionando la baja aceptación por parte de los abogados litigantes y, por ende, una inversión poco fructífera de recursos públicos.14
Aunque aún están por verse los efectos concretos que tendrá la implementación de las herramientas tecnológicas en la impartición de justicia derivada de estos tiempos de contingencia sanitaria, hay que reflexionar sobre las conclusiones a las que llegamos a través de la experiencia comparada, lo que nos llevará forzosamente a pensar en estrategias a largo plazo que sean óptimas para nuestro país:
• No existe un modelo ideal de justicia en línea, la implementación dependerá de las condiciones legales, sociales, estructurales y presupuestarias.
• La aplicación de medidas de emergencia por la crisis actual es viable, sin embargo, estas no suplantan el desarrollo de un proceso de implementación de un sistema de juicio en línea que, a largo plazo, logre su consolidación.
• Si lo que se pretende es un modelo de justicia en línea integral, es indispensable realizar ajustes normativos y regulatorios que lo sostengan
• Implementar un sistema de justicia en línea requiere una planeación detallada, en la que se incluya a la mayor cantidad de partes involucradas, de lo contrario, el impacto puede ser limitado y la inversión poco productiva.
El acceso a la justicia en línea es un paso inevitable y, por lo que hemos aprendido del contexto actual, impostergable. En ese sentido, transitar hacia los medios digitales implica una transformación del modelo de justicia tradicional que actualmente conocemos, por esto exige la reflexión y deliberación en los diversos espacios públicos que sean necesarios para lograr una implementación exitosa de largo aliento.
La implementación de la justicia electoral en línea como política pública
La implementación de una política pública como esta es un proceso complejo, que conlleva un proyecto de colaboración institucional e interdisciplinario, a largo plazo, en el que se considere a la academia, sociedad civil, usuarios y las herramientas tecnológicas preexistentes, tal como lo muestra la experiencia nacional con el juicio de amparo y el contencioso administrativo.
La experiencia tanto nacional como internacional muestra algunos dilemas jurídicos y técnico-operativos que deben ser tomados en cuenta por el TEPJF para institucionalizar una política pública permanente de justicia en línea.
Al efecto, se puede pensar en un sistema interconectado con otras bases de datos existentes que permiten verificar la identidad del promovente o su personería, de manera automática y sin necesidad de una firma electrónica o algún documento adicional, por ejemplo, a partir del padrón electoral del INE o sus bases de datos de dirigencias y militantes de los partidos políticos.
Además, se necesita la comunicación y colaboración, a través del sistema, con las autoridades electorales locales, así como con las administrativas y las jurisdiccionales, para operar el sistema integralmente en línea desde las primeras instancias, con conectividad y alertas para los usuarios vía SMS, aplicaciones móviles y correos electrónicos, entre otras.15 Debe siempre buscarse reducir las cargas y los obstáculos a los que se enfrentan quienes pretenden acceder a la justicia desde lo local y haciendo su impartición más eficiente por su concepción sistémica e integral.
Además, para llevar la justicia electoral al entorno digital, deben impulsarse las acciones siguientes:
i) Una reforma legal que permita simplificar y modernizar el sistema de medios de impugnación en materia electoral y armonizar los requisitos previstos en la Ley de Medios y el Reglamento Interno del TEPJF16 con las funcionalidades de un robusto sistema de justicia electoral en línea a nivel nacional; pues a la fecha la posibilidad de presentar demandas vía electrónica no está prevista en la Ley de medios e, incluso, está prohibida en el Reglamento;
ii) Involucrar a la Comisión de Administración del TEPJF17 y a las áreas auxiliares para hacer los estudios de viabilidad técnica y económica, que garanticen un sistema seguro y confiable;
iii) Implementar, desde el diseño, herramientas de accesibilidad para personas indígenas o con discapacidad;
iv) Establecer un diálogo para identificar las necesidades de los usuarios y diseñar soluciones óptimas;
v) Diseñar un sistema para todos los medios de impugnación y en todos los niveles: local y federal, administrativo, intrapartidista y jurisdiccional; que facilite la colaboración y la interconexión institucional, y
vi) Pasar del trámite de la firma electrónica a la implementación de mecanismos de colaboración con el INE para utilizar el padrón electoral como llave del sistema de medios de impugnación y justicia electoral en Línea.
Conclusiones
En suma, no basta habilitar una plataforma que traslade al mundo digital el proceso jurisdiccional existente. Un sistema de justicia en línea auténtico, eficiente y que tenga el propósito de consolidarse como un mecanismo que remueva obstáculos en el acceso a la justicia debe partir de un rediseño institucional que busque optimizar procesos, identificar y corregir posibles obstáculos legales, así como atender las necesidades de sus usuarios.
La implementación de estos sistemas de manera completa requiere de un proceso de investigación y optimización complejo. La mayor parte de los casos de éxito derivan de implementaciones por fases, dirigidas a consolidar, eventualmente, un sistema integral. Además, es indispensable realizar pruebas, ajustes técnicos y regulatorios que lo sostengan, emitir lineamientos, manuales, convenios de colaboración, capacitaciones y una estrategia de comunicación y difusión para dar a conocer el sistema e incentivar su utilización.
Finalmente, es de insistir que un sistema de justicia electoral en línea debe, para ser exitoso, llevarse a cabo a nivel nacional incluyendo autoridades administrativas y tribunales locales y debe considerar a la ciudadanía que no tiene acceso a Internet, en muchos casos por un tema geográfico o social.
Maximizar el derecho de acceso, permanente y expedito, a la justicia electoral, en un contexto como el que hoy vivimos, coloca a los tribunales electorales frente al desafío de institucionalizar una política pública, orientada a consolidar un sistema integral de justicia electoral en línea. No se trata de un reto menor. Si en el corto plazo la implementación y comunicación del sistema resultara deficiente, ello podría tener consecuencias aún más perniciosas que simplemente dejar de hacerlo.
Janine Otálora Malassis y Reyes Rodríguez Mondragón. Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Nota: los autores agradecen, por su participación en la investigación y desarrollo de este artículo, a Alberto Deaquino Reyes, Edith Celeste García Ramírez, Ana Cecilia López Dávila, Hiram Octavio Piña Torres, Michelle Punzo Suazo y Regina Santinelli Villalobos.
1 https://twitter.com/RafaEliGasp/status/1242182563415891973, https://twitter.com/RafaEliGasp/status/1243676226503360512, https://twitter.com/bereniceghuante/status/1245390747081347073, https://twitter.com/bereniceghuante/status/1245417647992459264, https://twitter.com/EspinosaSilis/status/1245505272900128769.
2 http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/64/2020/abr/PROPOS-14-ABR/Propo-MC-1.pdf, https://twitter.com/MarthaTagleMed/status/1263224775201247236.
3 https://www.te.gob.mx/media/files/57bc0604529e0297dc056bff88dd4ccd0.pdf
4 https://www.te.gob.mx/media/files/69745c931d3996661b4f0460d0dbc77e0.pdf
5 Véase el acuerdo 3/2020 mediante el cual se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación para la firma de los acuerdos de trámite y de las resoluciones.
6 Conforme a los acuerdos 2/2020 y 4/2020 solo es posible resolver los asuntos de sesión privada y aquellos que se consideren urgentes.
7 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo de 30 de mayo de 2.008 “Hacia una estrategia europea en materia de e-Justicia” disponible en: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0329:FIN:ES:PDF
8 Londoño Sepúlveda, Néstor Raúl (2010): “El uso de TIC en el proceso judicial: una propuesta de justicia en línea”, Facultad de derecho y ciencias políticas, Vol. 40, No. 112 págs. 123-142. Disponible en: https://revistas.upb.edu.co/index.php/derecho/article/view/1033/931
9 Información consultable en: https://www.courts.qld.gov.au/court-users/practitioners/electronic-trials-etrials
10 Información consultable en: https://eng.scourt.go.kr/eng/judiciary/eCourt/eTrials.jsp
11 Información consultable en: https://www.rik.ee/en/e-file
12 Para más información consultar Ministry of Justice (2020):, Practice Direction 51O – The Electronic Working Pilot Scheme, Reino Unido, marzo, https://www.justice.gov.uk/courts/procedure-rules/civil/rules/part51/practice-direction-51o-the-electronic-working-pilot-scheme; HM Courts & Tribunals Service (2020): Thomson Reuters, User Guide E-Filing, Reino Unido. Recuperable en: https://www.dasls.com/uploads/hmcts-user-guide-efiling-for-law-firms.pdf
13 Información disponible en: https://www.chinajusticeobserver.com/a/covid-19-turns-all-chinese-courts-into-internet-courts-overnight consultado el 21 mayo 2020.
14 Suprema Corte de la República de Uzbekistán, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2015): Review on the advanced international experience and practices for implementing e-justice and proposals for the further development of “E-SUD” information system in Uzbekistan. Disponible en: https://www.uz.undp.org/content/uzbekistan/en/home/library/democratic_governance/review-of-the-advanced-international-experience-and-practices-in.html
15 En el voto particular que emitimos en contra del acuerdo general 5/2020 se abordan con mayor exhaustividad esas y otras medidas recuperadas del sistema implementado por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la SCJN, tribunales locales y países como Corea, Reino Unido, Singapur, Costa Rica, Estonia, entre otros.
16 En adelante, reglamento interno.
17 Según el artículo 186 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Reglamento Interno del TEPJF se modifica con la participación conjunta de la Sala Superior y la Comisión de Administración.