El pasado 7 de noviembre Arturo Zaldívar Lelo de Larrea presentó su renuncia al cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). El único precedente desde la reforma constitucional judicial de 1994 es la renuncia del ministro Eduardo Medina Mora aprobada por el Senado el 8 de octubre de 2019.
En ambos casos, más allá de los comunicados de los ministros, no se ha dado a conocer la “causa grave” que los motivó, a pesar de que por mandato constitucional es requisito para la renuncia, vulnerando con ello el acceso a la información de los ciudadanos y obligando a la reflexión sobre la regulación del procedimiento de renuncia, de especial importancia en la actual coyuntura en la que se encuentran inmersos la división de poderes y la independencia judicial.
1. Renuncia de ministros: figura y procedimiento
El artículo 98, párrafo tercero, de la Constitución establece que las renuncias de los ministros (i) solamente procederán por causas graves, concepto jurídico indeterminado cuyos alcances no han sido definidos para este supuesto; (ii) deberán ser sometidas al Ejecutivo Federal, quien podrá aceptarlas o rechazarlas y (iii) en caso de ser aceptadas, se remitirán al Senado de la República para su aprobación, sin especificar una votación mínima.
A su vez, la fracción XVIII del artículo 89 constitucional dispone como facultad del Ejecutivo, además de presentar la terna para designar ministros, someter sus licencias y renuncias a aprobación de la Cámara de Senadores, mientras que el artículo 76, fracción VIII, faculta al Senado para negar o aprobar dichas renuncias.
Las disposiciones constitucionales en cita se erigen como la única regulación de la figura y el procedimiento de renuncia de ministros de la Suprema Corte que, si bien tiene asidero constitucional, podríamos considerarse subregulada en algunos de sus elementos esenciales, como la indeterminación de la causa grave que la puede motivar o la votación parlamentaria necesaria para su aprobación.
2. Contexto de la renuncia
La renuncia del ministro es inoportuna por varias razones. Primero, porque transgrede la garantía de inamovilidad de los jueces1 que genera amargas especulaciones sobre los obstáculos que tiene para concluir del cargo, cuando la Constitución esperaba que se honrara la permanencia original.
Segundo, genera cuestionamientos sobre el legado de un juzgador que razonablemente habría decantado su razonamiento y votos por la postura oficial. A pesar de que es necesario tener un debate sobre la valoración de las sentencias de un juez ante este tipo de panoramas excepcionales, este no es el punto central de esta ocasión.
Como tercer punto, la renuncia del ministro Zaldívar es especialmente inoportuna por el contexto de la coyuntura presupuestal entre el Ejecutivo y el Poder Judicial de la Federación. Diversos académicos han comenzado a esbozar los caminos de impugnación respecto a la eliminación de los fideicomisos y la reducción presupuestal, llegando incluso a promoverse las primeras impugnaciones por parte de juzgadores federales2.
Plausiblemente veremos en el futuro que los medios de control sobre este tema lleguen al conocimiento de la Suprema Corte. Esto significa que un voto en el Pleno de la Corte se vuelve profundamente valioso y trascendental para cada una de las partes. Ante este peso, lo intempestivo de la renuncia se traduce en un mensaje que la Constitución no busca tolerar ni propiciar: que los cargos de ministro en la Suprema Corte sean utilizados como moneda de cambio.
La inamovilidad y la designación escalonada de ministros precisamente buscan, no sólo defender la independencia judicial, sino también establecer la excepcionalidad3 de someter a los ministros a los vientos políticos e ideológicos. Ese régimen excepcional exige ser defendido en el contexto de esta coyuntura y no permitirle transitar a ser la regla general.
3. ¿Qué puede y qué no puede ser un ministro al dejar su cargo?
El artículo 101, segundo párrafo4, de la Constitución dispone que quienes hayan ocupado el cargo de ministro no podrán, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación.
Por su lado, el tercer párrafo5 del artículo 101 establece que las personas que hayan sido ministros tampoco podrán ocupar dentro del mismo plazo -dos años- los cargos señalados en el artículo 95, fracción VI6, constitucional (que establece uno de los requisitos para ser ministro) los cuales son: Secretario de Estado, Fiscal General de la República, Senador, Diputado federal y titular de poderes ejecutivos locales.
Por lo tanto, un ministro cuya renuncia sea aprobada no podrá ostentar ninguno de dichos cargos si no hasta dos años después a su separación del cargo.
4. Concepto jurídico indeterminado de causa grave
La Constitución establece con claridad que, si bien el cargo de ministro es renunciable, para que ello proceda debe actualizarse de inicio un requisito sine qua non, es decir, sin el cual la renuncia no podría ser acepta por el presidente de la República ni aprobada por el Senado: que sea motivada por una causa grave.
La “causa grave” se trata de un concepto jurídico indeterminado que para el caso de la renuncia de ministros no ha sido definido ni en la Constitución, ni en legislación secundaria ni en sede jurisprudencial. Quizá, porque con la renuncia de Zaldívar, México tendrá apenas dos renuncias de ministros desde la reforma constitucional de 1994 que dio a la Suprema Corte su concepción actual.
La indeterminación y falta de mecanismos o directrices para dotar de contenido al concepto de “causa grave” ha tenido como consecuencia que ambas renuncias se hayan dado en contextos y condiciones cuestionables que generan zozobra en el orden constitucional, particularmente con respecto a la división de poderes y la independencia judicial y que en última instancia vulneran el derecho de acceso a la información pública de las y los mexicanos e, incluso, de acceso a la justicia.
Dicho de otra manera, el que no haya claridad respecto de la calificativa de causa grave de la renuncia de ministros ha dejado a la discreción de los otros dos poderes, el Ejecutivo y Legislativo, decidir sobre la permanencia o no de dos integrantes de la Corte. La línea es tan delgada, por indefinida, que el procedimiento de renuncia como actualmente se encuentra regulado puede generar una intromisión de los demás poderes en el Judicial.
En primer lugar, en ninguna de las tres normas que regulan la renuncia de ministros -artículos 98, segundo párrafo, 76, fracción VIII, y 89, fracción XVIII- se establece quién calificará si la causa para renunciar es grave, lo que ha generado una falta de consenso al respecto que ha restado certeza jurídica a estos procedimientos.
Para ejemplificar, en la sesión de 8 de octubre de 2019 en la que se aprobó la renuncia del ministro Medina Mora algunos senadores consideraron que la calificativa la realiza el Ejecutivo (Gustavo Madero, PAN), otros pugnaron por la intervención del Senado (Clemente Castañeda, MC) e incluso hubo quienes se pronunciaron, aunque entre líneas, por que sea el ministro quien conoce la gravedad de sus motivos (Ricardo Moreno, Morena).
Si bien un ministro puede tener la prerrogativa de renunciar, esto conlleva una correspondiente obligación de que la causa que lo motive sea grave. Y la razón es sencilla: no cualquier razón es suficiente para claudicar a un deber constitucional y responsabilidad pública.
En segundo lugar, no hay certeza sobre lo que podría ser una causa grave.
No todo puede estar en la Constitución. Sin embargo, la falta de regulación en sede legal -quizá en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación- de la renuncia de ministros por lo que respecta a la indeterminación del concepto “causa grave” y, por tanto, su falta de desarrollo en sede jurisprudencial termina por detonar la incertidumbre que rodea al procedimiento de renuncia.
Pero aun ante dicha subregulación se puede desentrañar si algo es grave.
Echando mano de una interpretación gramatical, el adjetivo “grave” significa “grande, de mucha entidad o importancia”7. Por su puesto, para conocer sus alcances, la “gravedad” debe estudiarse en relación con lo que está calificando y el contexto en el que se enmarca. En el caso, el del ejercicio de un mandato constitucional aceptado voluntariamente por una persona: ser ministro de la Corte.
Luego, motivos personales genéricos no pueden ser considerados causas graves para que un ministro de la Suprema Corte renuncie a su mandato constitucional.
5. Sobre la mayoría necesaria y su futuro
Como vimos, el siguiente paso en el proceso de renuncia, delineados por el popular tercer párrafo del artículo 98 constitucional, se compone de dos filtros como actos de equilibrio con intervención de los demás poderes.
Por un lado, la renuncia se encuentra sometida al presidente de la República para ser “aceptada” y, posteriormente, ser enviada al Senado para ser “aprobada”. La distinción en el lenguaje entre estos escalones puede no resultar tan casual como pensamos.
La pregunta que surge es ¿qué tipo de mayoría exige la Constitución al Senado para “aprobar” esta renuncia? Existe un consenso generalizado en la respuesta: se requiere mayoría simple.
Si bien el texto del párrafo tercero no establece este requisito de forma explícita, una interpretación tradicional o lisa de la Constitución en su conjunto arrojaría que, cuando el constituyente decidió establecer una regla especial de mayoría, así lo hizo.
Es decir, si la mayoría que se cuestiona no tiene apellido, se tratará de una mayoría simple. Un primer silogismo con estas características permite conciliar la conversación y atemperar la indignación que genera la transgresión de la continuidad del cargo dejado por Zaldívar.
Sin embargo, la lógica que sustenta esta interpretación tiene el tinte de un originalismo desalentador, alineado con un resultado que deforma la dinámica escalonada de no darle al Ejecutivo un número desequilibrado de nombramientos en la Corte en un mismo sexenio.
Sería ingenuo esperar interpretaciones novedosas de esta mayoría necesaria para aprobar la renuncia de Zaldívar en el Senado, sobre todo, con la actual conformación política de la Cámara. No obstante, este áspero episodio en la historia de la Corte debe servir como punto de partida de reflexiones más profundas sobre la especificidad de la Constitución en el establecimiento de estas válvulas de equilibrio entre poderes.
Para retar la interpretación mayoritaria debemos ser cuidadosos con la visión del panorama político y constitucional actual. Como primera grada, en los últimos años hemos visto una revigorización de la figura presidencial unipersonal, que si bien parte de una legítima y apabullante mayoría electiva, se ha hecho acompañar de un esfuerzo militar que refuerza su presencia.
En segundo término, esa presencia se ha manifestado públicamente como incómoda por las autonomías. No es secreto la intención constante del Ejecutivo de atemperar la injerencia de los órganos constitucionales autónomos y del Poder Judicial de la Federación como órgano terminal de revisión de los actos y normas violatorios de derechos humanos.
Ya existe en la mesa un debate sobre la necesidad de defender la autonomía de los Poderes de la Unión que, más allá de las razones de cada postura, es un síntoma de un panorama constitucional contendido. Así, es imperativo recordar el contexto de la eliminación de los fideicomisos del Poder Judicial y los intentos por reducir su presupuesto, abordado líneas arriba.
Estos escenarios de “estira y afloja” han evolucionado, pero no son ajenos a las disposiciones constitucionales. Como parte de toda interpretación armónica y sistemática, la renuncia de Zaldívar debería traer a la discusión al artículo 49 que instaura la división de poderes, de la mano con el artículo 96 que establece que la designación de los ministros de la Suprema Corte se hará por el voto de dos terceras partes de los miembros del Senado presentes.
Un ejercicio de sensibilidad adelanta el estándar que existe para incorporar a una persona a la Corte, pero, con el horizonte vigente de pugna, cuando tenemos que salir a defender la división de poderes como si se tratara de un valor recién descubierto ¿no sería bueno que ese estándar especial de mayoría se hiciera extensivo para la renuncia de los ministros?
La Constitución prioriza el balance entre actores, así como la inamovilidad y estabilidad del cargo como valores supremos que garantizan la independencia judicial, incorporados en el parámetro de regularidad. Tal es el caso de los filtros de expresa mayoría calificada en la designación de ministros y la necesidad, no solamente de tramitar, sino de “aprobar” su renuncia por el Senado como el mismo órgano que realizó esa designación en primer lugar, incluyendo especialmente la calificación de lo que realmente significa una “causa grave”.
Existe pues, una lógica de rigidez en la entrada y la salida de los ministros.
De ahí, nuestra interpretación del artículo 98 no solamente se beneficiaría de una evolución, sino que, si además incorporamos a la mezcla al artículo 1° constitucional como una brújula para orientarnos en los posibles sentidos de nuestra lectura, concluiremos en la necesidad de que el mecanismo de renuncia sea actualizado.
En última instancia, ello sería en beneficio de la inflexibilidad de las renuncias, de la independencia judicial y de la continuidad como “garantía que opera en favor de la sociedad”8.
Andrés Alcántara Silva. Licenciado en derecho por la IBERO. Maestrando en derecho constitucional, Escuela Libre de Derecho y en Administración Pública, Anáhuac. Asociado Senior en Conesa y Moreno Abogados (CYMA). X: @AndresAlSil.
Ricardo Antonio Vidales Sesman. Egresado de la Escuela Libre de Derecho. Abogado en Conesa y Moreno Abogados (CYMA). X: @vidalessesman.
1 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela, sentencia de 30 junio de 2009, párrafo 79.
2 Véase: Hiriart , P. “Juez le da la razón al Poder Judicial; frena desaparición de 13 fideicomisos”, El Financiero.
3 Astudillo, C., y Estrada Marún, J. A. Nombramiento de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.Editorial Porrúa, México, 2019, p. 165.
4 Artículo 101. (…) Las personas que hayan ocupado el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia, Magistrado de Circuito, Juez de Distrito o Consejero de la Judicatura Federal, así como Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral, no podrán, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación.
5 Artículo 101. (…) Durante dicho plazo, las personas que se hayan desempeñado como Ministros, salvo que lo hubieran hecho con el carácter de provisional o interino, no podrán ocupar los cargos señalados en la fracción VI del artículo 95 de esta Constitución.
6 Artículo 95. Para ser electo ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se necesita: (…)
VI. No haber sido Secretario de Estado, Fiscal General de la República, senador, diputado federal, ni titular del poder ejecutivo de alguna entidad federativa, durante el año previo al día de su nombramiento.
7 Real Academia de la Lengua Española, consultable en: https://dle.rae.es/grave#.
8 MAGISTRADOS DE LOS PODERES JUDICIALES LOCALES. ALCANCE DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE RATIFICACIÓN O REELECCIÓN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SCJN; 9a. Época; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; P./J 21/2006.